Право соціального захисту - Болотіна Н.Б. - 2.2. Метод права соціального захисту

Вчення про метод правового регулювання як другу необхідну ознаку відмежування галузей права в системі права пройшло певний шлях розвитку. Загальне визначення методу правового регулювання – сукупність прийомів, способів і засобів юридичного впливу на суспільні відносини.

Сучасний розвиток юридичної науки засвідчує поглиблений підхід до цієї проблеми, який виражається, по-перше, у розумінні методу вже як методів правового регулювання, серед яких визначаються два: централізоване, імперативне регулювання (метод субординації), за якого регулювання згори донизу здійснюється на владно-імперативних засадах; децентралізоване, диспозитивне регулювання (метод координації), за якого правове регулювання визначається переважно знизу, на його хід і процес впливає активність учасників суспільних відносин, що регулюються^*203. Такі методи визнаються первинними і виступають у різних варіаціях, сполученнях, як правило, з перевагою одного з них. У найбільш чистому вигляді такі первинні методи виявляються у публічному праві (централізоване регулювання – метод субординації) і в приватному, насамперед цивільному праві (децентралізоване регулювання – метод координації).

*203: { Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. – М.: Статут, 1999. – С. 370 371.}

По-друге, було встановлено, що дія механізму правового регулювання окремої галузі права реалізується через особливі комплекси юридичних засобів, у яких концентрується юридична своєрідність галузі. Такі комплекси професор С.С. Алексеев назвав правовим режимом, який визначено як порядок регулювання, що відображається в різноманітному комплексі правових засобів, сполученні дозволів, заборон, а також позитивних зобов’язань, що взаємодіють між собою, утворюють особливу спрямованість регулювання^*204.

*204: { Там же. – С. 373.}

По-третє, звертається увага на таку якість правового регулювання, як рівень його напруження, інтенсивності, котрий відображається не лише у переважанні централізованих чи децентралізованих засад, а й у стані соціального середовища, масової поведінки, в охопленості правом даних правовідносин, у їх деталізованості, імперативності, жорсткості, насиченості. У зв’язку з цим можна виділити зони інтенсивного і неінтенсивного правового регулювання"^*205.

*205: { Там же. – С. 378.}

Урахування перелічених ознак, за висновком С.С. Алексеева, дає можливість побачити два основних типи регулювання – загальнодозволений ("дозволено все, крім забороненого законом") і дозвільний ("заборонено все, крім дозволеного законом")^*206. А за висновком П.М. Рабіновича, слід виділяти загальнодозволений і спеціально дозволений (дозволено лише те, що прямо зазначено в законі)^*207. Остання думка видається такою, що найбільше відповідає засобам правового регулювання у сфері соціального захисту.

*206: { Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. – М.: Статут, 1999. – С. 380.}

*207: { Рабінович П.М. Основи загальної теорії права та держави: Посіб. для студ. – 2-ге вид, змін, і доп. – К., 1994. – С. 146–147.}

І ще одна обставина має бути з’ясована – щодо співвідношення, з одного боку, між задачами галузі права та принципами права, а з іншого – методами правового регулювання. Цей зв’язок слід розуміти так, що принципи права упроваджуються за допомогою методів правового регулювання. Таким чином, тільки за допомогою адекватних методів можна досягти бажаної системи соціального забезпечення ринкового типу. За допомогою методу правового регулювання держава здійснює переведення суспільних відносин у правовідносини, визначаючи коло суб’єктів таких правовідносин; встановлює у певний спосіб їхній правовий статус – суб’єктивні права та обов’язки, гарантії; визнає підстави виникнення прав та обов’язків; ступінь конкретності прав та обов’язків; встановлює процедури здійснення прав та обов’язків; визначає види санкцій за порушення встановлених правил.

У радянській науці метод права соціального забезпечення досліджувався в роботах таких вчених, як B.C. Андреева, К.С. Батигіна, А.Д, Зайкіна, Р.І. Іванової, В.А. Тарасової. Основною ознакою методу такі вчені визначали аліментарний характер зобов’язань у відповідних правовідносинах. Р.І. Іванова визначає метод права соціального забезпечення як "метод соціально-аліментарних вимог і надань (рос. – притязаний и предоставлений)". Під "соціальною аліментарністю Р.І. Іванова розуміє "спосіб надання державою або за її дорученням громадськими організаціями усіх видів соціального забезпечення і обслуговування на справедливій основі безоплатно, безеквівалентно, з врахуванням зв’язку з працею, але не у відповідь за нову зустрічну працю, в обсязі нормального рівня життя, що склався на даному етапі розвитку радянського суспільства, без застосування договірних засад, з фонду соціального забезпечення"^*208. Таке визначення вже не відповідає сучасному розвитку суспільних відносин у сфері соціального захисту в Україні, яке, відповідно до міжнародної юридичної практики, переводиться на ринкові засади.

*208: { Иванова Р.И. Социальное обеспечение в государственно организованном обществе: генезис, развитие и функционирование: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. – М., 1987. – С. 35–36.}

Аліментарність як ознака методу права соціального забезпечення і в радянські часи заперечувалася вченими. І та обставина, що B.C. Андреев згодом відмовився від раніше застосовуваного ним терміна "аліментарність", обґрунтовуючи свою відмову тим, що термін зазнав критики з боку вчених^*209, багато про що говорить. Нині тим більше немає підстав розглядати ознаку аліментарності як визначальну для всієї системи соціального захисту. Навпаки, основною формою стає загальнообов’язкове державне соціальне страхування, де визначальною є страхова (відплатна й еквівалентна) основа, а метод аліментарних соціальних надань застосовується лише в такій формі, як державна соціальна допомога.

*209: { Андреев B.C. Право социального обеспечения в СССР: Учеб. для вузов. – М., 1987. – С. 37.}

Розглянемо послідовно ознаки методу сучасного правового регулювання відносин у сфері соціального захисту.

У цілому слід констатувати, що сфера соціального захисту належить до зони так званого інтенсивного правового регулювання, яке характеризуються деталізованістю, переважно імперативністю, жорсткістю. У цій сфері практично відсутні юридичні "пустоти", права і обов’язки суб’єктів "притиснені" одне до одного і пов’язані між собою.

Перше. В основі побудови юридичного механізму лежить спосіб сполучення соціального страхування і соціального надання. Цей спосіб спочатку мав політико-економічний характер, коли вперше в національному законодавстві заклав основи організаційної і фінансової системи соціального забезпечення і був сформульований у Концепції соціального забезпечення населення у 1993 р. Згодом він набув і належного юридичного значення, знайшовши закріплення у відповідному законодавстві – Основах законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, законах України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання", "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття", "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування в зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням", а також у законодавчих актах щодо надання державної соціальної допомоги, зокрема: "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям", "Про державну допомогу сім’ям з дітьми" (в ред. Закону України від 23 березня 2001 р.). "Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам" та інших нормативно-правових актах.

У рамках солідарної пенсійної системи і соціального страхування інших видів соціальне забезпечення здійснюється за принципами солідарності й часткової відплатності. Солідарність поколінь виявляється в тому, що пенсії із солідарної системи і соціальні допомоги виплачуються за рахунок поточних надходжень, отже, сучасне працездатне населення своїми соціальними внесками утримує сучасних непрацездатних. Відплатність виявляється в тому, що розміри пенсій у рамках пенсійного страхування залежать від розміру заробітної плати і тривалості страхового стажу застрахованої особи. Водночас розмір заробітної плати визначається з урахуванням середньої заробітної плати працівників у галузях економіки України, за календарний рік, що передував року звернення за пенсією. Отже, повної еквівалентності не може бути. Окрім того, розмір пенсії чи соціальної допомоги фактично не залежить від розміру страхового внеску працівника чи роботодавця, а залежить лише від факту наявності страхування і факту сплати страхових внесків. Таким чином, у солідарній системі мають місце відплатність і часткова еквівалентність. Водночас із введенням накопичувальної пенсійної системи, за якої розмір цієї частини пенсії безпосередньо залежить від розміру сплачених внесків, вступає в дію й принцип повної еквівалентності та відплатності.

У свою чергу, система державної соціальної допомоги будується за принципом аліментарності. Соціальна допомога надається особі як соціальне надання, як соціальна підтримка за рахунок державного чи комунального (місцевого) бюджетів.

Друге, Законодавцем застосовується спеціально дозволений тип правового регулювання (дозволено лише те, що прямо передбачено нормою права), який поєднує дві юридичні конструкції – правомочність (шляхом встановлення у юридичній нормі суб’єктивного права особи) і позитивного зобов’язування (покладення обов’язку активного змісту). Зв’язок права та відповідного йому обов’язку має особливе значення для реалізації права особи на соціальний захист. М.М. Коркунов писав: "Право неодмінно передбачає відповідний обов’язок. Якщо немає відповідного обов’язку, буде просте дозволения, а не правомочність... Звісно, все, на що особа має право, дозволено; але не на все дозволене вона має право, а лише на те, можливість чого забезпечена установленням відповідного обов’язку"^*210.

*210: { Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. – СПб., 1998. – С. 151.}

Суттєвим є те, що правомочність, як і позитивне зобов’язування, діють у комплексі норм, що встановлюють межі здійснення права й обов’язку. Так, згідно з Конституцією громадянин має право на матеріальне забезпечення по старості. Проте у законодавчих актах встановлено більш конкретні умови і порядок такого забезпечення: пенсійний вік, страховий стаж, розмір заробітку визначаються за певними правилами тощо.

Третє. Застосовується сполучення імперативного і диспозитивного способів правового регулювання, проте з перевагою саме імперативного способу.

На рівні закону визначається коло суб’єктів соціально-захисних правовідносин; право особи на соціальне забезпечення, державні гарантії для забезпечення цього права; обов’язкові страхові внески; перелік соціальних ризиків (страхових і не-страхових), умови надання соціальних послуг, їх види та розміри матеріального забезпечення; відповідальність сторін тощо. Такі норми не можуть бути змінені за угодою сторін. Це є свідченням імперативного способу правового регулювання.

Причому імператив встановлено не тільки на боці зобов’язальної сторони – органу соціального захисту, а й самих громадян, а також їх роботодавців, зокрема щодо сплати страхових внесків. Характерною рисою соціального захисту ринкового типу є те, що обидві сторони, як уповноважена, так і зобов’язана, несуть як права так і обов’язки у сфері соціального захисту, а у разі зловживання правом або неналежного виконання обов’язків притягуються до юридичної відповідальності. Слід звернути увагу на цілком нове вирішення питання щодо посилення відповідальності особи за належне виконання своїх обов’язків у соціальному страхуванні. Так, згідно зі ст. 27 Основ виплати та надання соціальних послуг, на які має право застрахована особа, може бути припинено: якщо страховий випадок стався внаслідок дії особи, за якої настає кримінальна відповідальність; якщо страховий випадок стався внаслідок умисної дії особи; внаслідок невиконання застрахованою особою своїх обов’язків щодо загальнообов’язкового державного соціального страхування.

М.Л. Захаров і Е.Г. Тучкова цілком обґрунтовано вважають, що лише імперативним способом можна гарантувати відповідну міру споживання кожному при настанні певного соціального ризику, встановленого законом^*211.

*211: { Захаров М.Л.. Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. – М., 2000. – С. 77.}

Поряд з імперативним методом застосовується й диспозитивний метод, проте зона його використання у чинному законодавстві не значна. Передусім диспозитивний метод виявляється в тому, що особа вільна у своєму бажанні застосувати своє право на соціальне забезпечення або не скористатися ним. Така можливість має здебільшого теоретичний аспект, адже на практиці громадяни завжди виявляють бажання реалізувати своє право на соціальний захист. Особа, яка має право на кілька видів пенсій, повинна обрати одну пенсію; жінка-мати має право вибору щодо використання передбаченої законодавством відпустки по догляду за дитиною повністю чи частково, це право може бути використано й членом сім’ї, який здійснює догляд, відповідно, за цей період особа отримує соціальну допомогу, яка зберігається й за умови роботи особи на умовах неповного робочого часу. Можна навести й деякі інші приклади, проте в системі, яка діяла до 1 січня 2004 р., вони настільки незначні порівняно з імперативними правоуставовленнями, що не справляли жодного суттєвого впливу на правове регулювання у цій сфері.

Із започаткуванням недержавного соціального забезпечення диспозитивний метод у цій частині системи соціального захисту отримав вже інший статус, його роль значно зросла. Зокрема диспозитивний метод лежить в основі недержавного пенсійного страхування, що упроваджується Законом України "Про недержавне пенсійне забезпечення". Недержавне пенсійне забезпечення здійснюється за принципом добровільності на підставі укладення особою пенсійних контрактів з пенсійними фондами, договорів страхування довічної пенсії зі страховими організаціями, договорів про відкриття пенсійних депозитних рахунків для накопичення пенсійних заощаджень тощо. Водночас і недержавне пенсійне забезпечення здійснюється за принципом законодавчого визначення його умов.

Четверте. Застосовується сполучення централізованого регулювання з муніципальним і локальним. Однією з тенденцій у соціально-захисній сфері є муніципалізація соціальної допомоги, про що вже зазначалося у попередніх розділах. Це виявляється в тому, що саме на муніципальному рівні провадяться обстеження домогосподарства і призначення соціальної допомоги або відмова в її наданні, а фінансування допомоги здійснюється шляхом надання субвенцій з державного бюджету України місцевим бюджетам. Поряд з тим у рамках недержавного пенсійного забезпечення як складової накопичувальної системи передбачається формування пенсійних фондів відкритих, корпоративних, професійних, умови і порядок пенсійного забезпечення в котрих мають встановлюватися у пенсійних схемах, які затверджуються відповідним пенсійним фондом і підлягають Державній реєстрації.

П’яте. Правове становище учасників соціально захисних правовідносин є особливим. Соціальний захист переважно здійснюється через зв’язок "індивід – держава" (фонди соціального страхування діють з дозволу держави і під її наглядом). Такий зв’язок зумовлює і специфічність правового становища учасників. Особливість полягає в тому, що суб’єкти хоча й перебувають під впливом централізованого методу, котрий завжди передбачає субординацію між суб’єктами, проте це особлива субординація: між сторонами не виникає відносин влади і підпорядкування. У цих відносинах субординація обмежується чіткою визначеністю суб’єкта, на якого покладено обов’язок щодо надання особі конкретного виду соціального забезпечення, поведінки сторін.

Суттєвим у зв’язку "індивід – держава" є положення п. З ст. 113 Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування", згідно з яким у разі виникнення дефіциту коштів Пенсійного фонду для фінансування виплати пенсій у солідарній системі (перевищення видатків над доходами, у тому числі з урахуванням резерву коштів Пенсійного фонду) у зв’язку зі спрямуванням частини страхових внесків до Накопичувального фонду такий дефіцит покривається за рахунок коштів державного бюджету.

У соціально-захисних правовідносинах права та обов’язки виникають переважно із закону і не можуть змінюватися за угодою сторін. Це – основне правило як для забезпечення через соціальне страхування, так і через систему державної соціальної допомоги. Водночас у системі недержавного соціального забезпечення права і обов’язки суб’єктів виникають із договору (наприклад, пенсійного контракту), укладеного в порядку, передбаченому законодавством.

У всіх випадках конкретний вид соціального забезпечення надається особі лише після її звернення із заявою і прийняття рішення компетентного органу про призначення пенсії, соціальної допомоги, послуги.

Законодавством передбачено заходи примусу і юридичну відповідальність за порушення законодавства у сфері соціального захисту. Посадові особи, винні у порушенні законодавства пропенсійне забезпечення, про надання державної соціальної допомоги несуть юридичну відповідальність. Роботодавці-страхувальники несуть відповідальність за шкоду, заподіяну застрахованим особам або страховикам внаслідок невиконання або неналежного виконання своїх обов’язків із загальнообов’язкового державного соціального страхування, відповідно до законодавства. Заклади охорони здоров’я, заклади професійної реабілітації і громадяни, які надають соціальні послуги застрахованим особам, несуть цивільно-правову відповідальність за шкоду, заподіяну застрахованим особам або страховикам внаслідок фальсифікації документів про обсяги та якість наданих послуг (ст. 28 Основ).

Закон України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" передбачає відповідальність страхувальників, банків, організацій, що здійснюють виплату і доставку пенсій, та їх посадових осіб, а також Пенсійного фонду. Передбачено такий засіб забезпечення соціально-забезпечувальних зобов’язань як пеня, а також такі фінансові санкції, як штраф.

Таким чином, метод правового регулювання суспільних відносин у сфері соціального захисту характеризується такими ознаками:

1) поєднанням загальнообов’язкового державного соціального страхування і державного соціального надання;

2) сполученням імперативного і диспозитивного способів правового регулювання з перевагою імперативного способу, а також централізованого, муніципального і локального правового регулювання;

3) застосуванням спеціально дозволеного типу правового регулювання (дозволено лише те, що прямо зазначено в законі), за якого право вимоги щодо надання соціального забезпечення належить фізичній особі, а обов’язок щодо надання певного соціального блага покладено на чітко визначених суб’єктів;

4) для виникнення соціально-захисних правовідносин необхідна наявність особливих юридичних фактів (юридичного складу), в основі якого – настання певного соціального ризику – події, котра, як правило, не залежить від волі особи (настання інвалідності, досягнення пенсійного віку, тимчасова втрата працездатності, безробіття тощо).