Право соціального захисту - Болотіна Н.Б. - 4.1. Міжнародно-правове регулювання відносин у сфері соціального захисту та його вплив на національну юридичну практику

Сьогодні проблема упровадження міжнародних стандартів набула для України практичного значення. Передусім це зумовлено підготовкою проекту нового Трудового кодексу України, який має відповідати загальновизнаним міжнародним співтовариством правам і принципам у сфері праці, зокрема конвенціям і рекомендаціям МОП. Окрім того, ратифікація Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод та визнання Україною на своїй території юрисдикції Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції^*299, висунуло нагальну проблему забезпечення безпосереднього застосування Конвенції судами загальної юрисдикції, іншими суб’єктами в державі. Упровадження європейських міжнародних стандартів вимагає й нова міжнародна ситуація, пов’язана з розширенням Європейського Союзу. 1 травня 2004 р. 10 країн вступило до ЄС. На кордонах України утворилося велике європейське інтеграційне угруповання, протяжність якого становить 1400 км, з єдиними економічними і законодавчими нормами і процедурами. Незважаючи на певні труднощі щодо вступу України до ЄС і на віддалення у часі цієї події, курс на європейську інтеграцію залишається для України незмінним, отже, необхідна цілеспрямована праця щодо поступового упровадження в державі європейських стандартів, передусім в економічній і соціальній сферах.

*299: { Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції: Закон України від 17 липня 1997 р. № 476/97-ВР (зі змін, від 24 березня 1999 р.) // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 40. – Ст. 263; 1999. – № 22–23. – Ст. 197.}

Міжнародно-правове регулювання відносин у сфері соціального захисту здійснює значний вплив на розвиток національного законодавства. Такий вплив має як обов’язковий, так і необов’язковий характер. Виділяють кілька способів впливу міжнародних норм на внутрішнє законодавство: пряме застосування міжнародних актів після їх ратифікації; включення міжнародних норм до тексту законів^*300; реалізація положень ратифікованих або нератифікованих актів за допомогою внутрішнього законодавства.

*300: { Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: Учеб. пособие. – М.: Книжный мир, 1999. – С. 204.}

Відомо, що міжнародно-правові акти, котрі вміщують стандарти соціальних та економічних прав, поділяються на всесвітні (універсальні) й регіональні, зокрема європейські. Остання група актів має особливе значення для України з огляду на європейський стратегічний курс держави. Водночас важливим є врахування у національному законодавстві стандартів, встановлених міжнародними установами, що мають світове значення, – ООН і МОП.

Відразу зазначимо, що стан справ щодо ратифікації Україною міжнародних актів як світового, так і європейського рівнів у сфері соціального захисту є вкрай незадовільним. Лише Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права, прийнятий Генеральною Асамблеєю ООН на XXI сесії у 1966 р.^*301 був ратифікований УРСР 19 жовтня 1973 р. і, таким чином, є частиною національного законодавства і обов’язковим для виконання. Водночас Україною не ратифіковано жодної конвенції МОП щодо соціального забезпечення, на відміну від конвенцій у сфері трудових відносин, – на початок 2005 р. ратифіковано 59 конвенцій.

*301: { Резолюція 2200 А/ХХІ/ від 16 грудня 1966 р.}

Водночас при прийнятті нових законодавчих актів в Україні у сфері соціального захисту, особливо при визначенні державних соціальних стандартів та державних соціальних гарантій, беруться до уваги міжнародні стандарти, зокрема встановлення прожиткового мінімуму, межі бідності тощо.

Особливість міжнародно-правового регулювання відносин у сфері соціального захисту полягає в особливому юридичному способі, за допомогою якого здійснюється таке регулювання. Мова йде про соціальні стандарти і соціальну стандартизацію як спеціальний вид соціально-захисної функції держави. Реалізація прав людини вимагає встановлення на державному рівні певних мінімальних стандартів як відправних показників для визначення рівня їх забезпеченості. Взагалі "стандарт" означає певний еталон, мірило, відносно якого вимірюються певні процеси, предмети, явища. Вироблення соціальних стандартів має особливе значення, оскільки саме від відповідності таким стандартам робляться висновки не тільки вітчизняними, а й зарубіжними, міжнародними експертами, – чи забезпечено певне право людини в Україні.

Поняття міжнародних стандартів досліджувалося в науковій літературі. Зокрема Р.А. Мюллерсон пише: "Терміном "міжнародні стандарти" охоплюються досить різні норми, такі як правила міжнародних договорів, резолюції міжнародних делегацій, політичні домовленості, як от Гельсінкський заключний акт, документи Віденської та Копенгагенської зустрічей, міжнародні звичаї"^*302. На думку С.В. Черниченко, "міжнародні стандарти в галузі прав людини – це міжнародно-правові, тобто такі, що випливають із норм міжнародного права, обов’язки держави"^*303

*302: { Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. – М., 1991. – С. 31.}

*303: { Черниченко CJB. Права человека и гуманитарная проблематика современной дипломатии // Моск. журн. междунар. права. – 1992. -№ 3. – С. 38.}

На нашу думку, в юридичному аспекті стандартизація соціальних прав становить собою діяльність компетентних державних органів щодо прийняття нормативно-правових актів, в яких встановлюються кількісні та якісні показники щодо забезпечення соціальних прав людини і громадянина.

Система стандартизації соціальних прав включає: 1) створення каталогу соціальних прав; 2) визначення змісту (елементів) кожного права; 3) встановлення державних гарантій забезпечення прав; 4) встановлення системи контролю за забезпеченням соціальних прав.

В Україні правові основи соціальної стандартизації закладено Законом України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії". Відповідно до ст. 27 цього Закону наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 17 червня 2002 р. № 293 затверджено Державний класифікатор соціальних стандартів і нормативів, який є складовою державної системи класифікації та кодування соціально-економічної інформації. Класифікатор розроблено для забезпечення визначених Конституцією України соціальних прав та державних соціальних гарантій достатнього життєвого рівня для кожного громадянина, законодавчого встановлення найважливіших державних соціальних стандартів і нормативів, диференційованого за соціально-демографічними ознаками підходу до визначення нормативів, наукового обґрунтування норм споживання, гласності та громадського контролю при їх визначенні та застосуванні. Метою встановлення державних соціальних стандартів та нормативів є визначення механізму реалізації соціальних прав та державних соціальних гарантій громадян, визначених Конституцією України, визначення пріоритетів державної соціальної політики щодо забезпечення потреб людини в матеріальних благах і послугах та фінансових ресурсах для їх реалізації, визначення та обґрунтування розмірів потреби в коштах Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, соціальних фондів на соціальний захист і утримання соціальної сфери. В Україні на основі соціальних стандартів визначаються розміри основних соціальних гарантій: мінімального розміру заробітної плати, мінімального розміру пенсії за віком, неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, розмірів державної соціальної допомоги та інших соціальних виплат.

Базовим державним соціальним стандартом у сфері доходів населення є прожитковий мінімум, правове регулювання якого здійснюється на основі відповідного Закону України "Про прожитковий мінімум" 1999 р. На основі прожиткового мінімуму мають визначатися розміри мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, неоподатковуваний мінімум доходів громадян, розміри державної соціальної допомоги, виплат за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, розміри інших соціальних виплат. Прожитковий мінімум застосовується також для загальної оцінки рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення державних соціальних програм.

На наш погляд, підхід до соціальної стандартизації має бути таким, щоб розглядати ці стандарти не як технічні норми, а як юридичні норми з технічним змістом. Окрім того, стандартизації мають підлягати не лише нормативи потреб (споживання), а й певний набір гарантій їх забезпечення. Актуальною проблемою є встановлення відповідності рівня вітчизняних соціальних стандартів їх міжнародним аналогам.

Уст. 9 Конституції встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою, є частиною національного законодавства України. У Законі України "Про міжнародні договори України" від 29 червня 2004 р. № 1906-IV^*304 встановлено: "Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору".

*304: { Урядовий кур’єр. – 2004. – 18 серпня.}

В Україні протягом останнього десятиріччя ведеться робота щодо адаптації національного законодавства до міжнародних стандартів, у тому числі у сфері соціального захисту. На цьому напрямі державної політики, зокрема наголошується в Основних напрямах соціальної політики України на 1997–2000 роки та на період до 2004 року, затверджених указами Президента України, – до основних завдань соціальної політики України віднесено наближення національного законодавства до міжнародних стандартів відповідно до Європейської соціальної хартії, рішень ООН, конвенцій МОП, інших міжнародних норм^*305.

*305: { Урядовий кур’єр. – 1997. – 30 жовтня; Там само. – 31 травня.}

Відповідно до Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу, затвердженої Указом Президента України від 11 червня 1998 р.^*306, з метою забезпечення всебічного входження України у європейський політичний, економічний і правовий простір адаптація соціальної політики України полягає у реформуванні систем страхування, охорони праці, здоров’я, пенсійного забезпечення, політики зайнятості та інших галузей соціальної політики відповідно до стандартів ЄС і поступовому досягненні загальноєвропейського рівня соціального забезпечення і захисту населення. Важливе значення в цьому контексті матимуть ратифікація і дальша імплементація Україною Європейської соціальної хартії, яка містить низку статей щодо загального права на соціальне забезпечення та спеціального соціального захисту для окремих категорій населення, а також укладання угод з координації систем соціального забезпечення робітників, які мають українське громадянство і працюють на території держав – членів ЄС.

*306: { Там само. – 1998. – 18 червня.}

Законом України від 18 березня 2004 р. № 1629-IV затверджено Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу^*307, яка визначає механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в Європейському Союзі. Цей механізм включає адаптацію законодавства, утворення відповідних інституцій та інші додаткові заходи, необхідні для ефективного правотворення та правозастосування. Адаптація законодавства України до законодавства ЄС є пріоритетною складовою процесу інтеграції України до Європейського Союзу, що у свою чергу є пріоритетним напрямом української зовнішньої політики.

*307: { Там само. – 2004. – 20 квітня.}

Метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються Європейським Союзом (ЄС) до держав, які мають намір вступити до нього.

Програмою визначено адаптацію законодавства як процес приведення законів України та інших нормативно-правових актів у відповідність до acquis communautaire. У свою чергу, acquis communautaire (acquis) – це правова система Європейського Союзу, яка включає акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежується ними), прийняті в межах Європейського Співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і Співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ.

Невід’ємною частиною цієї Програми є Перелік актів законодавства України та acquis Європейського Союзу в пріоритетних сферах адаптації.

Адаптація законодавства України є планомірним процесом, що включає декілька послідовних етапів, на кожному з яких повинен досягатися певний ступінь відповідності законодавства України до acquis Європейського Союзу.

Надзвичайно велика за обсягом робота має бути здійснена щодо адаптації національного трудового законодавства і законодавства про соціальний захист до директив і регламентів ЄС, оскільки акти ЄС у цій сфері часто тісно пов’язані між собою. Це викликано реалізацією одного з принципів ринкової економіки – вільний рух послуг і вільне пересування трудящих. Перелік першочергових актів, що регулюють відносини у сфері застосування праці та соціального захисту, складається із 44 найменувань і включає акти з питань охорони праці та здоров’я працівників на робочому місці, безпеки виробничого середовища, вільного пересування працівників, схем соціального захисту для працівників, підприємців та членів їхніх родин, що пересуваються, статевого рівноправ’я у схемах содіяльного захисту тощо. З огляду на розширення ЄС і з урахуванням тієї обставини, що ці країни безпосередньо межують з Україною, питання гармонізації законодавства щодо працівників-мігрантів набувають особливої актуальності.

Процес трудової міграції між європейськими країнами виявив гострі проблеми у галузі соціального захисту як громадян України, що перебувають у зарубіжних країнах, так й іноземних громадян в Україні. У цьому аспекті актуальним є вивчення змісту актів Ради Європи і Європейського Союзу (директив, регламентів, конвенцій) і поетапне узгодження і приведення національного законодавства до європейських соціальних стандартів.

При проведенні порівняльного аналізу національного законодавства з нормами міжнародних правових актів виникають труднощі теоретичного плану.

Передусім слід враховувати, що між різними міжнародними актами з одного питання мають місце колізії. Прикладом може слугувати зміна сучасного погляду на принцип рівності щодо чоловіків і жінок. Ґрунтуючись на конвенційній діяльності МОП у цьому питанні, радянське законодавство принципово було в основному зорієнтоване на охорону праці жінок як більш слабкої статі. Разом з тим у новому соціально-захисному законодавстві, очевидно, мають бути враховані й нові принципові позиції Ради Європи щодо тендерної рівності, які були закріплені у Європейській соціальній хартії (переглянутій).

Для вироблення наукових рекомендацій передусім необхідно розв’язати проблему належного опублікування міжнародних актів і доведення їх текстів до відома наукової громадськості. Ця вимога не дотримується.

Практичного значення набула також проблема належного перекладу міжнародних актів. В літературі вже наводився приклад, що текст Євроконвенції, опублікований в "Офіційному віснику України" у 1998 р., містив більш як 500 помилок. Згодом у 2000 р. Правнича фундація опублікувала у збірнику "Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі" новий текст з поправками. Залишається питання офіційності цього тексту.

Можна навести й інші приклади з невдалого перекладу актів, що має далекоглядні юридичні наслідки. Зокрема ст. 34

Хартії основних прав Європейського Союзу (2000 р.) має назву "Social security and social assistance", що має бути перекладено як "Соціальне забезпечення і соціальна допомога", а у перекладі, затвердженому як офіційний Міністерством юстиції України, зазначено: "Соціальне страхування і соціальна допомога". В тексті цієї статті міститься норма про "право на соціальну і житлову допомогу", а перекладено "право на соціальну допомогу і житло". У Європейській соціальній хартії (переглянутій) ст. 6 має назву "The right to bargain collectively", що має бути перекладено як "Право на колективні переговори", такій назві відповідає й зміст статті, а переклад зроблено "Право на колективний договір". Це неправильно, оскільки у тексті статті для позначення колективного договору (угоди) застосовується спеціальний термін – "collective agreements". Крім того, у статті 8 допущено неточність при перекладі, коли названі "працюючі" жінки, а за змістом має бути "зайняті" жінки, що розширює сферу застосування цієї статті. У ст. 15 йдеться про права "осіб із обмеженнями", а перекладено "інвалідів", що не відповідає змісту статті, де суб’єкти цієї статті визначені таким чином: "особи з обмеженнями, незалежно від віку, природи (виду) і походження їх обмежень" (to persons with disabilities, irrespective of age and the nature and origin of their disabilities). Очевидно, це звужує коло суб’єктів, які мають права, передбачені цією статтею. В національному законодавстві вже з’явилися кілька нормативно-правових актів, де вживається термін "особи з обмеженими фізичними можливостями", водночас поняття це не визначене. У цій сфері термінологія і поняття вимагають узгодження з урахуванням вимог міжнародних стандартів.

Перелік випадків неточного перекладу можна продовжити. У справі дослідження змісту міжнародних правових актів правильність перекладу має надзвичайно важливе значення, власне від цього залежить вся наступна робота щодо адаптації національного законодавства. Можливо, доцільно індивідуалізувати цю діяльність, ввести правило візування перекладів, зроблених лінгвістами, відповідними фахівцями-правниками з наданням їм статусу наукового редактора.

Наступною важливою проблемою є проблема праворозуміння, зокрема з’ясування й осмислення змісту норм міжнародно-правових актів згідно з актами тлумачення, які здійснюються відповідними міжнародними установами, і проведення аналізу національного законодавства на предмет встановлення рівня його відповідності міжнародним стандартам.