Право соціального захисту - Болотіна Н.Б. - 4.4.1. Право на соціальне забезпечення (ст. 12)

З огляду на актуальність належного теоретичного обґрунтування юридичного механізму здійснення громадянами конституційного права на соціальний захист в Україні доцільно передусім звернути увагу на тлумачення певних термінів у Переглянутій хартії.

Важливо уточнити, що кожне право зазначається у Хартії двічі: у частині І, де міститься перелік усіх прав, ефективне здійснення котрих Сторони мають ставити за мету своєї політики і запроваджувати для цього всі відповідні засоби як національного, так і міжнародного характеру, і у частині II, де містяться конкретні зобов’язання Сторін.

Щодо сфери соціального захисту важливо підкреслити, що Хартія проводить розрізнення між соціальним забезпеченням і соціальною допомогою, а конкретне встановлення цього факту здійснюється висновком Комітету по соціальних правах – Комітетом незалежних експертів. Саме Комітет є "останньою інстанцією, яка визначає, чи відноситься та чи інша допомога до соціального забезпечення або до соціальної допомоги з точки зору особливостей статей, закріплених у Хартії"^*322.

*322: { Европейская социальная хартия: Справочник: Пер. с фр. – М.: Междунар. отношения, 2000. – С. 175.}

Пункт 12 частини І має назву "All workers and their dependents have the right to social security", що перекладається як: "Усі працівники та їх утриманці мають право на соціальне забезпечення". Таким чином, Хартія пов’язує "соціальне забезпечення" з категорією працюючого населення. Звернемо увагу й на термін "забезпечення", який свідчить про відповідний рівень соціальних виплат, додержання якого від Договірних Сторін вимагає Хартія.

Враховуючи, що згідно з національним законодавством України всі особи, які працюють за трудовим договором, підлягають загальнообов’язковому державному соціальному страхуванню, напрошується висновок, що за Хартією лише соціальні виплати в рамках соціального страхування, розуміються як соціальне забезпечення.

До речі, така ж модель застосована й у ст. 34 Хартії основних прав Європейського Союзу. Реалізація цього права передбачає здійснення матеріального забезпечення застрахованих осіб та членів їхніх сімей (у певних випадках) при настанні усіх страхових випадків за рахунок соціальних страхових фондів. При цьому має бути здійснено саме "забезпечення", тобто виплати повинні забезпечувати суб’єкту належний рівень життя, принаймні відповідати мінімальним стандартам, які передбачені вже іншим міжнародним актом Ради Європи, до якого відсилає Хартія, – Європейським кодексом соціального забезпечення 1964 р., переглянутим у 1990 р.

Отже, соціальне забезпечення за стандартами Ради Європи і Європейського Союзу віднесено до більш широкої за змістом системи, яка включає крім соціального забезпечення (через соціальне страхування) також інші форми соціального захисту, зокрема державну соціальну допомогу, а також спеціальний і особливий (додатковий) соціальний захист для окремих категорій населення. Таке розуміння має важливе значення для національного законодавства, оскільки в Україні все ще немає загального закону про соціальний захист населення.

Ст. 12 частини II Хартії "The right to social security" належить до 9 основних статей Хартії, з яких Сторони повинні обрати для ратифікації принаймні 7. Для забезпечення цього права держава повинна взяти на себе зобов’язання:

1. Започаткувати систему соціального забезпечення або підтримувати її функціонування.

Підтримувати цю систему на такому задовільному рівні, який принаймні необхідний для ратифікації Європейського кодексу соціального забезпечення^*323.

*323: { Попередня редакція цього положення у Європейській соціальній хартії передбачала як базовий рівень гарантії, передбачені Конвенцією № 102. Європейський кодекс соціального забезпечення 1964 р. (переглянутий у 1990 р.) встановлює більш високі соціальні стандарти.}

Докладати зусилля для поступового піднесення системи соціального забезпечення на більш високий рівень.

Вживати заходів шляхом укладення двосторонніх і багатосторонніх угод або в інший спосіб для забезпечення:

а) рівності між громадянами країни і громадянами інших країн щодо прав на соціальне забезпечення незалежно від пересування захищених осіб по територіях Сторін;

б) надання, збереження та поновлення прав на соціальне забезпечення такими засобами, як сумарний залік періодів страхування або роботи, що були здійснені за законодавством кожної з Сторін".

Щодо виконання зобов’язань, передбачених ст. 12, держава повинна вжити певних заходів. Зупинимося на основних із них. Держава повинна мати таку систему соціального забезпечення, яка шляхом виплати соціальних допомог покривала б основні соціальні ризики. При цьому слід звернути увагу на зміну орієнтира. Якщо Європейська соціальна хартія 1961 р. при цьому орієнтувалася на перелік ризиків, передбачених Конвенцією № 102 МОП, то Європейська соціальна хартія (переглянута) відсилає до Європейського кодексу соціального забезпечення. Натомість для вибору зобов’язань за ст. 12 не вимагається обов’язкової попередньої ратифікації цього кодексу.

Європейський кодекс соціального забезпечення був підготовлений за ініціативою Парламентської Асамблеї Ради Європи, яка ще у 1950 р. (рік прийняття Європейської Конвенції про захист прав та основних свобод людини) висловилася про необхідність створення "Європейського кодексу соціального забезпечення, ефективність якого була б виражена не в стандартизації законодавства щодо соціального забезпечення в різних країнах, а у підведенні різними методами соціального забезпечення кожної країни до еквівалентно більш високого рівня"^*324. Кодекс готувався у співпраці з МОП, яка у 1952 р. схвалила Конвенцію № 102 про мінімальні норми в галузі соціального забезпечення. Комітет міністрів Ради Європи вирішив не встановлювати у Кодексі рівень гарантій, вищий ніж у Конвенції № 102. Водночас був розроблений також додатковий Протокол до Кодексу, котрий передбачав уже більш високі стандарти порівняно з Кодексом. Таким чином, була створена можливість для держав, які мали низький економічний рівень, приєднатися лише до Кодексу, а тих держав, які мали більш потужні економічні можливості, одночасно приєднатися до Кодексу і до Протоколу. Кодекс і Протокол були схвалені 11 березня 1964 р. і відкриті для підписання 16 квітня того ж року. У червні 1990 р. Комітет міністрів схвалив Переглянутий Кодекс соціального забезпечення, який відкрито для підписання з листопада 1990 р. В цей рік його підписали 13 держав, у тому числі Австрія, Бельгія, Кіпр, Фінляндія, Німеччина, Греція, Італія, Люксембург, Норвегія, Португалія, Швеція і Туреччина.

*324: { Социальные права человека: Документы и материалы Совета Европы. – Ч.1. – М., 1996. – С. 26.}

Таким чином, Переглянута хартія вимагає, щоб соціальне забезпечення в державі відповідало вимогам Європейського кодексу соціального забезпечення. Кодекс містить мінімальні стандарти захисту, які Договірні держави повинні надавати у зв’язку з дев’ятьма традиційними соціальними ризиками – хворобою, безробіттям, старістю, трудовим каліцтвом, професійною хворобою, материнством, інвалідністю, втратою годувальника, утриманням дітей.

Законодавство України в цій частині відповідає вимогам Переглянутого кодексу соціального забезпечення, оскільки всі перелічені соціальні ризики охоплені різними видами соціального захисту. Частина з них охоплюється соціальним страхуванням, частина – соціальними виплатами через систему державної соціальної допомоги.

Стосовно сфери охоплення Переглянутий кодекс передбачає значно вищі стандарти, ніж попередній Кодекс 1964 р. Зокрема в цілях медичного обслуговування має бути охоплено всіх, хто працює за наймом, або економічно активне населення (включаючи дітей та подружжя, які перебувають на утриманні), або всіх проживаючих осіб. Аналогічне розширення кола охоплення передбачено й для інших видів соціальних допомог, вони повинні поширюватись: майже на всіх, працюючих за наймом (мінімум 80–95%), на більшість активного населення (70–90%) або на значну частину всіх проживаючих осіб. В Україні соціальне забезпечення через систему соціального страхування поширюється на всіх осіб, що працюють за наймом, а також деяких інших категорій осіб. Державна соціальна допомога поширюється на всіх осіб, що проживають в Україні.

Переглянутий кодекс значно покращує захист від безробіття. Зокрема він зобов’язує державу встановлювати у законодавстві соціальний захист не тільки для традиційних категорій безробітних, а й ще для двох з восьми категорій осіб, які ніколи не були частиною або ніколи більше не стануть частиною активного населення, а саме: молодих людей, які завершили своє професійне навчання; молодих осіб, які завершили своє навчання; молодих людей, які повернулися після обов’язкової військової служби; батьків наприкінці періоду, присвяченого вихованню дитини після завершення відпустки у зв’язку з материнством; осіб, у котрих помер один з подружжя; розлучених осіб; осіб, які звільнилися з місць позбавлення волі; інвалідів, завершивши свою професійну реабілітацію. У цілому законодавство України про соціальний захист на випадок безробіття відповідає вимогам Кодексу. Це стосується тривалості виплати допомоги по безробіттю, умов та порядку її призначення. Водночас є низка проблем, які названі у Посланні Президента України Верховній Раді України у 2004 р. Зокрема рівень безробіття ще надто високий; значна частка осіб, які не мають роботи понад один рік; низький рівень соціальних допомог по безробіттю. Не зважаючи на те, що розмір допомоги по безробіттю підвищився, все одно станом на грудень 2004 р. середній розмір такої допомоги становив 146,37 грн., що дорівнює 61,8% мінімальної заробітної плати у цей період (237 грн.). Така допомога не забезпечує фізичного виживання особи.

Кодексом встановлено більш високі норми за рівнем грошових допомог та тривалість їх виплати. Включено нові види допомоги, а також проведено їх уточнення. Наприклад, у зв’язку з допомогами по безробіттю охопленим захистом особам необхідно надати можливість навчання і перенавчання, послуг з трудової інтеграції і реінтеграції, допомогу в забезпеченні професійною і територіальною мобільністю. Законодавство України в цій частині вимагає доопрацювання, зокрема щодо послуг з трудової інтеграції та реінтеграції.

Умови набуття права на допомогу значно пом’якшені. Наприклад, у зв’язку з допомогою по безробіттю передбачається виплата як у разі повного, так і часткового безробіття. У цій частині законодавство України відповідає стандартам Кодексу, передбачено механізм соціального захисту з часткового безробіття, який має бути введений.

Переглянутий кодекс передбачає значну кількість профілактичних заходів, спрямованих на попередження виникнення страхового випадку або у випадку медичного обслуговування, погіршення умов або обставин для лікування особи, на покращання стану здоров’я і зниження соціальних та фінансових наслідків страхового випадку.

В інтересах забезпечення гнучкого підходу щодо надання права на допомогу передбачена певна ступінь допусків, яка дає змогу при зниженні рівня захисту шляхом будь-яких винятків надавати компенсації або еквівалентне забезпечення^*325.

*325: {Социальные права человека: Документы и материалы Совета Европы. – Ч. 1. – М., 1996. – С. 42–48.}

Важливо підкреслити, що Хартія вимагає, щоб соціальне забезпечення утворювало систему. Це положення має особливе значення для законодавства України. Можна зазначити, що в цілому в Україні закладено основи системи юридичного механізму соціального захисту. Створено організаційно-правовий механізм системи загальнообов’язкового державного соціального страхування. Водночас ця система ще не завершена. По-перше, не прийнято законодавства щодо медичного страхування, по-друге, статус Пенсійного фонду ще не набув повних ознак страхового фонду, це має бути зроблено протягом п’яти років. Що ж до системи державної соціальної допомоги, то тут також закладено лише основи такої системи. Основним ядром її має стати Закон України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям", який потребує, на наш погляд переробки й прийняття у новій редакції. В цьому законі мають бути визначені засади надання такої допомоги, включені всі види соціальної допомоги (грошові виплати і натуральна допомога), які надаються у зв’язку з малозабезпеченістю, встановлено умови та порядок надання допомог.

Що ж до такої ланки, як додатковий соціальний захист, котрий здійснюється в Україні через систему соціальних пільг, то її упорядкування – це, очевидно, найскладніше питання. Основна складність полягає в тому, як "обійти" ст. 22 Конституції України, яка забороняє скасовувати і звужувати права, які вже були надані нормативно-правовими актами певним категоріям громадян та узгодити з цією нормою нову систему компенсації пільг.

Наступною вимогою Переглянутого Європейського кодексу соціального забезпечення є відповідний рівень соціальних допомог. На цьому положенні слід особливо наголосити. Комітет по соціальних правах – комітет незалежних експертів звертає увагу не тільки на сам факт наявності відповідного законодавства, яким передбачається система соціальних виплат, а й на їх рівень. Зокрема Комітет дійшов висновку, що Кіпр не дотримуеться п. 1 ст. 12, оскільки "не зважаючи на наявність законодавства про соціальне забезпечення, що передбачає соціальні виплати, пов’язані з певними ризиками, в ньому є серйозні пробіли, а багато з виплат настільки незначні, що виникають серйозні сумніви в тому, що діючі заходи можна назвати системою соціального забезпечення"^*326. В інших випадках Комітет вважав, що Договірна Сторона може вважатися такою, що має "систему" за смислом п. 1 ст. 12 навіть за відсутності законодавства^*327. В усіх випадках визначальну роль відігравав рівень забезпечення.

*326: { С Ш 62 (Кипр). С. ІІ 191 (Кипр) // Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. – С. 518.}

*327: { 210 UNTS. – No. 131. Див.: С IV 81 (Кипр).}

Відповідно до п. З держава повинна докладати зусиль для поступового піднесення системи соціального забезпечення на більш високий рівень. Під "більш високим рівнем" розуміється рівень вищий за той, що необхідний для ратифікації Європейського кодексу соціального забезпечення. Комітет по соціальних правах розглядає цей пункт як "еволюційний", який має знаходити підтвердження неухильного удосконалення такої системи в національних доповідях за кожний контрольний цикл.

Цікавим є положення стосовно реформування систем соціального захисту. Комітет погодився, що реформування системи соціального захисту повинно, з одного боку, не позначатися на реальному захисті усіх членів суспільства від соціальних ризиків, а з іншого, – не буде тенденції перетворити цю систему у простий механізм надання мінімальної допомоги. Крім того, стосовно будь-якого реформування необхідно надати певні пояснення, які повинні включати серед іншого і результати, що були досягнуті завдяки змінам у законодавстві. Однак має бути забезпечено головну мету реального соціального захисту всіх членів суспільства – збереження систем соціального забезпечення, які ґрунтуються на солідарності. Це розцінюється як основоположна гарантія від дискримінаційного підходу в цій сфері.

Згідно з п. 4 ст. 12 має бути забезпечено рівне поводження між громадянами країни і громадянами інших країн щодо реалізації їх прав на соціальне забезпечення незалежно від пересування захищених осіб по територіях Сторін зі збереженням набутих прав і прав, що набуваються шляхом сумарного заліку періодів страхування або роботи, що були здійснені за законодавством кожної зі Сторін. Зауважимо, що йдеться не про будь-яких громадян, а лише про громадян Договірних Сторін, які ратифікували Європейську соціальну хартію (переглянуту). Крім того, у Додатку до Переглянутої хартії "Сфера застосування переглянутої Європейської соціальної хартії" за змістом виразу "захищені особи" вказано, що включаються тільки ті іноземці – громадяни інших Сторін, які на законних підставах проживають або працюють на території відповідної Сторони. Також рівне поводження має поширюватися не лише на тих громадян, які проживають на території держави, а й тих, хто проживав на її території і набув у зв’язку з цим певні права (наприклад, право на пенсію по старості), а також для тих, хто проживав на території кількох Договірних Сторін у рамках Хартії.