Фінансове право - Мацелик М.О. - 13.2. Державний та муніципальний кредит

Запозичення державою або органами місцевого самоврядування коштів у фізичних та юридичних осіб — резидентів та нерезидентів — це державний кредит. Ці відносини мають особливе значення для держави й органів місцевого самоврядування, тому кожна держава регулює їх фінансово-правовими нормами. А державний або муніципальний кредит — урегульовані правовими нормами відносини, в яких позичальником є держава або муніципальний орган, а кредитором — фізична або юридична особа.

Державі або місцевому органу самоврядування кредити надають на певний строк, а за його настання ці кошти треба повернути. Як і будь-який кредит, позичка державі або місцевому органу самоврядування не надається безоплатно.

Основною особливістю відносин за державним кредитом є те, що позичальник в однобічному порядку встановлює свої умови кредиту і може навіть їх змінити за особливих умов.

Правда, укладаючи кредитні угоди, держава не завжди може диктувати свої умови, особливо, коли кредиторами є нерезиденти або міжнародні фінансово-кредитні організації. Але принципи кредитування залишаються такими самими: добровільність, зворотність, строковість, відплатність і забезпеченість державою всім своїм майном.

Під час отримання державних позик забезпеченням виступає державне майно, під кредити МВФ — валютні резерви.

Цільовим призначенням державного кредиту часто е покриття дефіциту державного бюджету. Найкраще запозичені кошти спрямовувати до виробничої сфери. Залежно від того, які галузі народного господарства фінансуватимуться за рахунок запозичених коштів, визначаються строки запозичень, щоб сплата відсотків та повернення здійснювалися за рахунок одержаних доходів від інвестицій до відповідних галузей.

Використання позик на погашення заборгованості із заробітної плати, погашення раніше випущених позик не вирішує проблему боргу і навіть збільшує її.

Функції державного кредиту:

• розподільча — здійснюється формування централізованих грошових фондів держави та їх використання;

• регулююча — держава впливає на стан грошового обігу, рівень відсоткових ставок, на виробництво та зайнятість;

• контрольна — контроль за рухом вартості в обидві сторони здійснюється фінансовими структурами та кредитними інститутами.

Оскільки обов'язковим суб'єктом правовідносин державного кредиту є держава, ці відносини мають владний характер — їх природа фінансово-правова.

Види державного кредиту:

1) залежно від статусу позичальника:

• централізований — цінні папери випускає уряд;

• децентралізований — місцеві органи влади;

2) залежно від сфери розміщення боргових зобов'язань:

• внутрішні позики — розміщуються в державі;

• зовнішні позики — розміщуються за кордоном;

3) залежно від строків погашення державою боргових зобов'язань:

• короткострокові позики — поточні, до 1 року;

• середньострокові — 1—5 років;

• довгострокові — понад 5 років. З одного боку, такі позики є недоцільними, бо обтяжуються наступні покоління. Але, з іншого боку, чим коротший строк позики, тим складніше систематизувати управління і досягти економічного й соціального ефекту від неї;

4) за видами дохідності:

• відсоткові — власники цінних паперів отримують дохід, як правило, з розрахунку фіксованих процентів;

• безвідсоткові (дисконтні) — цінні папери реалізуються за ціною, нижчою від їх номіналу, різниця між ціною придбання і номінальною відшкодовується в момент погашення, складаючи дохід;

• виграшні — власники цінних паперів отримують дохід за умови включення цього номера цінного наперу у виграшний тираж погашення.

Право на здійснення внутрішніх і зовнішніх запозичень у межах і на умовах, передбачених законом про Державний бюджет України, належить державі в особі міністра фінансів України за дорученням КМУ, Таке право міністру фінансів надається ст. 16 БКУ.

Межі запозичення коштів державою встановлює закон про Державний бюджет України. Міністр фінансів з метою економії коштів та ефективності їх використання має право вибрати кредитора, вид позики і валюту запозичення. КМУ приймає рішення про взяття позики в межах, встановлених у законі про Державний бюджет України.

Відносини, що виникають із державного внутрішнього боргу, регулюються Законом України "Про державний внутрішній борг України" від 1 вересня 1992 р. № 2604-ХІІ. Основною формою запозичення коштів державою є випуск цінних паперів, які придбавають за вільні кошти юридичні й фізичні особи.

Рішення про випуск цінних паперів ухвалює КМУ, у ньому визначаються умови випуску (загальна сума випуску, номінальна вартість однієї облігації, валюта, строк виплати, розмір доходу, строк погашення тощо).

Державні запозичення здійснюються, в основному, у формі емітування: облігацій та казначейських зобов'язань.

Облігація — цінний папір, що свідчить про внесення її власником коштів і стверджує обов'язок відшкодувати йому номінальну вартість цього цінного паперу у передбачений у ньому строк із виплатою фіксованого відсотка. Дохід за облігаціями відсоткової внутрішньої позики сплачується шляхом оплати купонів або під час погашення позик шляхом нарахування відсотків до номіналу без щорічних виплат.

Державні позики класифікуються за різними ознаками:

1. За строками дії боргові зобов'язання України можуть бути короткостроковими (до 1 року), середньостроковими (5 років) і довгостроковими (понад 5 років).

2. За ознакою суб'єктів — держателів цінних паперів бувають такими, що:

• реалізуються тільки фізичним особам;

• реалізуються тільки серед юридичних осіб;

• реалізуються і фізичним, і юридичним особам.

3. За формою виплати дохідності позики поділяються на: відсоткові, виграшні й цільові. За відсотковими цінними паперами дохід сплачується за купонами. Купонний лист додається до цінного паперу, після настання строку відповідний купон відрізається. За виграшними, які були в основному в СРСР, дохід сплачувався тільки тим держателям, облігація яких потрапляла в тираж виграшів. Коли держатель отримував виграш і номінальну вартість облігації, тоді борг держави погашався.

За цільовими позиками держатель облігації отримує певний дефіцитний (попит на який не задовольняється) товар.

Довгострокові позики бувають зі змінною ставкою доходу на купонний період. Це передбачено п. 6 Основних умов випуску та порядку розміщення довгострокових державних облігацій зі змінною ставкою доходу.

Так, на виконання постанови КМУ "Про випуски облігацій внутрішніх позик" від 31 січня 2001 р. № 80 міністр фінансів України підписав наказ Міністерства фінансів України "Про встановлення розміру річної відсоткової ставки доходу", яким установлено розмір річної відсоткової ставки доходу за довгостроковими облігаціями зі змінною ставкою доходу на купонний період з 1 серпня 2004 р. до 31 січня 2005 р. у 10,03 %. Розмір річної відсоткової ставки доходу за довгостроковими облігаціями зі змінною ставкою доходу розраховується відповідно до індексу споживчих цін за дванадцять місяців, що передують місяцеві, в якому відбувається визначення відсоткового доходу за довгостроковими державними облігаціями зі змінною ставкою доходу.

За метолами розповсюдження позики можуть бути добровільними та обов'язковими. У сучасний період запозичення буває тільки добровільним. Практика, яка застосовувалася в СРСР (позика за підпискою) була також обов'язковою, тобто це було схоже на сплату податку — обов'язково щомісяця по 1/12 місячної заробітної плати протягом року. Відрізнялися ці сплати від податків тільки зобов'язанням держави повернути позичені кошти після закінчення строку позики; деякі громадяни, які вигравали, отримували виграші.

За формою позики бувають облігаційними і безоблігаційними. Облігаційні позики передбачають випуск облігацій. Безоблігаційні позики оформлюються угодами, а також записом у книгах боргових зобов'язань.

Обов'язок виготовлення, зберігання і розсипки облігацій покладено на Міністерство фінансів України.

Казначейські зобов'язання — вид державних цінних паперів, які добровільно розповсюджуються серед населення, свідчать про внесення їх держателем коштів до бюджету і дають право на одержання фіксованого доходу протягом усього часу володіння цими цінними паперами.

Казначейські зобов'язання є:

• довгостроковими (5—25 років), вони мають купонний лист і відсотки сплачуються щороку;

• середньостроковими (1—5) випускаються без купонів і оголошуються тиражі погашення;

• короткостроковими — випускаються на 3, 6 та 12 місяців (безкупонні, погашаються викупом, включаючи відсотки).

Дохід за казначейськими зобов'язаннями виплачується у наступному році після придбання.

Усі види цінних паперів, що випускаються емітентами, реєструє Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України (ДКЦПФР).

Реалізація державних цінних паперів в Україні покладається на банківську систему. Первинну реалізацію провадить Ощадний банк, вторинну — акціонерні комерційні банки. Витрати з обслуговування запозичень, тобто з розміщення, виплати доходу, погашення боргових державних зобов'язань, провадяться за рахунок коштів Державного бюджету України.

Випуск цінних паперів пов'язаний з поняттями:

• номінальної вартості, тобто вартості, означеної на цінному папері;

• емісійної вартості — вартості, за якою емітент передає цінні папери на первинному ринку;

• різниці між емісійною та номінальною вартістю — прибутку банку.

Банк за виконання функцій інкасації, розміщення, обслуговування обігу, погашення та знищення казначейських зобов'язань отримує винагороду у розмірі 1 % номінальної вартості казначейських зобов'язань, за які надійшли кошти до Державного бюджету України. Банк має також додаткову фіксовану плату на покриття витрат Банку за доставку бланків казначейських зобов'язань у розмірі 0,2 % номінальної вартості казначейських зобов'язань, що мають бути розміщені.

Курсова вартість — вартість, за якою кредитор придбаває цінний папір на ринку. Ціну продажу державних цінних паперів встановлює Мінфін України відповідно до часу їх продажу. Розміщення казначейських зобов'язань припиняється за три робочих дні до настання строку їх погашення та дати купонної виплати. Вартість продажу (курсова вартість) повідомляється покупцеві під час продажу цінного паперу. Після завершення купонного періоду (коли сплачується дохід за цінним папером) казначейські зобов'язання подаються з відокремленими купонами, які відповідають купонним періодам, що минули.

Курсова вартість, як правило, не збігається з номінальною. Вона може бути нижчою, якщо немає попиту на цінні папери (курс — дизажіо), вищою від номіналу (курс — ажіо), або дорівнювати номіналу (курс al pari — порівну).

Номінальна дохідність — дохідність, яка вказана на цінному папері, але реальна дохідність дорівнюватиме номінальній, якщо цінний папір придбаний за номінальною вартістю; вища від номінальної, якщо курс, за яким придбавався папір, був нижчий від номіналу; і нижча, якщо цінні папери придбавалися тоді, коли курсова вартість на них була високою.

Є така форма державного кредиту, як гарантія КМУ.

КМУ, Рада міністрів АРК та міські ради в особі керівників їхніх виконавчих органів можуть надавати гарантії щодо виконання боргових зобов'язань юридичним особам в межах повноважень, наданих посадовим особам законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет.

Гарантії надаються лише на умовах платності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гарантій, отриманих від інших суб'єктів, тобто гарантія як форма державного кредиту засновується на принципах банківського кредитування.

Державна гарантія (франц. — засіб забезпечення виконання зобов'язань) надається юридичним особам, які можуть отримати кредити від іноземних банків, фінансових та інших міжнародних організацій. Надійною є гарантія, яка дається за рахунок бюджетних коштів. Ці гарантії може надавати держава і місцеві органи самоврядування за рахунок відповідних бюджетів. Після виникнення простроченої заборгованості суб'єктів господарської діяльності, яку погашала держава, включаючи суми заборгованості у державний борг за рахунок коштів Державного бюджету України, Верховна Рада України в законах про Державний бюджет України забороняє надавати такі гарантії. Так, у ст. 16 Закону "Про Державний бюджет України на 2006 р." встановлено, що у 2006 р. не здійснюється надання державних гарантій, гарантій Ради міністрів АРК та гарантій органів місцевого самоврядування. Гарантії можуть надаватися за кредитами, які надаються міжнародними фінансовими організаціями або на умовах співфінансування з міжнародними фінансовими організаціями, а також повернення яких передбачається здійснювати за рахунок коштів Державного бюджету України, та за кредитами, які спрямовуються на реалізацію інфраструктурних проектів, що мають загальнодержавне значення.

За угодою, яку укладає позичальник з МФУ, КМУ зобов'язується перед юридичною особою — кредитором погасити заборгованість юридичної особи — позичальника, якщо вона не зможе зробити цього сама. Лімітом загальної суми боргу є максимальний розмір державного боргу на певну дату, включаючи реструктуризовані борги.

Суб'єкти підприємницької діяльності, щодо яких прийнято рішення надати державні гарантії, зобов'язані подати зустрічні безвідзивні та безумовні гарантії банків, фінансові показники яких відповідають вимогам, визначеним Нацбанком, та сплачують до Державного бюджету України плату за їх отримання, розмір якої встановлюється КМУ.

Платежі, пов'язані з виконанням гарантійних зобов'язань, належать до платежів за боргом. А в разі невиконання юридичними особами своїх зобов'язань органи Державної податкової служби за поданням Міністерства фінансів України та банку-агента, який обслуговує борг, здійснюють утримання на заставлене майно або порушують справу про банкрутство. З 2001 р. до боржників за зобов'язаннями за іноземними кредитами, за якими видана державна гарантія, застосовується механізм правового впливу, передбачений Законом України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" від 21 грудня 2000 р.

Така сама норма є й у БКУ у ч. 4 ст. 17: "у разі невиконання юридичними особами своїх зобов'язань щодо погашення та обслуговування наданих на умовах повернення кредитів, залучених державою або під державні гарантії, інших гарантованих державою зобов'язань, та утримання заборгованості перед державним бюджетом України з наданих підприємствам і організаціям позичок із Державного бюджету України, наданих за рахунок коштів, залучених державою або під державні гарантії, плати за користування цими позичками органи утримання застосовують механізм утримання цієї заборгованості у порядку, передбаченому законом для утримання не внесених у строк податків і неподаткових платежів, включаючи погашення такої заборгованості за рахунок майна боржників".

З покращенням економічних умов у країні можна розраховуватися з кредиторами достроково. Так, постановою КМУ "Про достроковий викуп облігацій внутрішніх і зовнішніх державних позик" від 20 листопада 2000 р. № 1720 була дана згода із пропозицією Мінфіну України про достроковий викуп державних облігацій у межах коштів, передбачених у державному бюджеті. Але право на достроковий викуп отримували суб'єкти господарювання, які погасили заборгованість по сплаті податків та усіх обов'язкових платежів і за позиками, наданими за рахунок іноземних кредитів, залучених під державні гарантії. У постанові визначено види облігацій, порядок викупу і розміри дохідності, яку сплачують за облігаціями, що викуповуються достроково. Вартість облігацій, які підлягають достроковому викупу, розраховується Мінфіном України та Державним казначейством України.

Згідно із затвердженою раніше домовленістю, Україна зобов'язана була розрахуватися з МВФ до 2009 р. Але НБУ прийняв рішення та повернув МВФ державний борг у розмірі 1,8 млрд дол. США до кінця 2003 р. Дострокове повернення боргу дало змогу Україні заощадити 40 млн дол. США за рахунок відсотків, які мусила б виплачувати держава.

Міністерство фінансів України з метою скорішого повернення запозичень і більш ефективного використання одержаних кредитів працює над змінами умов діючих запозичень і розробкою умов для здійснення нових. До основних методів управління боргом належать:

• рефінансування — погашення старої заборгованості шляхом випуску нових позик;

• конверсія — зміна розміру дохідності позики: зниження або підвищення відсоткової ставки позики (як правило, ставка знижується);

• консолідація — продовження строку її випущених позик;

• уніфікація — об'єднання кількох випущених позик в одну;

• відстрочка погашення позики, коли діяльність із випуску стає невигідною і неефективною;

• анулювання, тобто відмова держави від своїх боргових зобов'язань.

Наказом міністра фінансів України від 5 травня 2004 р. № 308 затверджено "Порядок здійснення дострокового погашення довгострокових державних облігацій із достроковим погашенням".

Дострокове погашення облігацій здійснюється емітентом після здійснення п'яти купонних платежів за ними. Погашення відбувається на дату здійснення купонного платежу за ними у межах коштів, передбачених у державному бюджеті на відповідний рік для погашення та обслуговування державного боргу. Дострокове погашення здійснюється за номінальною вартістю.