Фінансове право України - Воронова Л.К. - 9.5. Виконання бюджетів. Співвідношення банківської і казначейської форм виконання бюджетів

Виконання бюджету означає повне та своєчасне надходження до бюджетів усіх передбачених законодавством доходів та забезпечення фінансування всіх запланованих видатків. Головним у процесі виконання бюджетів є забезпечення в повному обсязі надходження податків, зборів та інших неподаткових обов’язкових платежів у дохідну частину та фінансування заходів і програм у межах затверджених видатків бюджету. З огляду на те, що кошти до бюджету надходять нерівномірно, законодавчі й виконавчі органи влади можуть коригувати виділення бюджетних асигнувань, але в межах затверджених бюджетних призначень.

Крім того, на стадії виконання бюджету здійснюються контроль за цільовим використанням бюджетних коштів, наданих їх розпорядникам, бюджетним установам та одержувачам. Отже, ця стадія бюджетного процесу пов’язана з виконанням дохідної та видаткової частин бюджету.

Відповідно до ст. 115 Конституції України і ст. 47 Бюджетного кодексу Кабінет Міністрів забезпечує і відповідає за виконання Державного бюджету України. Міністерство фінансів здійснює загальну організацію та управління процесом виконання державного бюджету, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань його виконання.

В Україні з 1997 р. застосовують казначейську форму обслуговування Державного бюджету України. Поряд із цим у світі вирізняють три системи виконання бюджету: 1) банківську, 2) казначейську і 3) змішану. В Україні не завжди діяла казначейська форма виконання бюджету. Так, згідно із Законом "Про бюджетну систему в Україні", касове виконання бюджету з 1995 р. мало здійснюватись Державним бюджетним банком України - єдиним на той час касовим центром держави. Це передбачало зосередження бюджетних коштів на єдиному рахунку цього банку та використання коштів державного бюджету також через цей банк. Збір і облік надходжень до бюджету здійснювали кредитні установи.

За казначейської форми виконання бюджету органи Державного казначейства України здійснюють:

1) операції з коштами державного бюджету;

2) розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів;

3) контроль бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов’язань, проведенні платежів, а також

4) ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання державного бюджету.

З огляду на це казначейства виконують обов’язки щодо організації виконання бюджетів та керівництва всіма бюджетними коштами. Вони є ніби "касирами" розпорядників бюджетних коштів, бюджетних установ та одержувачів бюджетних коштів, оскільки безпосередньо здійснюють від їх імені відповідні платежі за рахунок коштів бюджетів.

Отже, казначейська система виконання бюджету означає зведення всіх коштів бюджетів усіх рівнів на єдиному рахунку, який відкривають на ім’я органів Державного казначейства в установах уповноважених банків.

Відповідно до Положення про єдиний казначейський рахунок, затвердженого наказом Державного казначейства України від 26.06.2002 p., єдиний казначейський рахунок - це рахунок, відкритий Державному казначейству України в Національному банку України для обліку коштів та здійснення розрахунків у Системі електронних платежів Національного банку України. Він є основним рахунком держави для проведення фінансових операцій та ефективного управління коштами державного і місцевих бюджетів через систему електронних платежів Національного банку України.

Єдиний казначейський рахунок об’єднує кошти субрахунків, що відкриті в Державному казначействі України (центральний рівень), управлінням Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі. У балансі Державного казначейства України відкрито відповідний єдиний казначейський рахунок.

Управління Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (територіальним управлінням Державного казначейства) рахунки в Національному банку не відкриває.

Отже, безпосереднім учасником Системи електронних платежів Національного банку України є саме Державне казначейство України.

Для відображення операцій, проведених через Систему електронних платежів протягом банківського дня, у Системі Державне казначейство і територіальне управління Державного казначейства відкривають технічні рахунки. У балансі Державного казначейства України відкрито відповідні субрахунки територіальних управлінь.

Операції, проведені органами Державного казначейства через Систему, відображують на технічному рахунку Державного казначейства та на відповідних технічних рахунках територіальних управлінь, у балансі Державного казначейства - на відповідному єдиному казначейському рахунку та субрахунках територіальних управлінь. Державне казначейство України керує видатковими операціями територіальних управлінь за допомогою механізму встановлення ліміту технічного рахунку та ліміту початкових оборотів у Системі.

В органах Державного казначейства, у свою чергу, відкрито: 1) рахунки для зарахування надходжень, передбачених законодавством України; 2) рахунки розпорядникам та одержувачам бюджетних коштів; 3) рахунки підприємствам, установам, організаціям тощо за операціями, що не належать до операцій з виконання бюджетів, але, відповідно до вимог законодавства, обслуговуються органами Державного казначейства.

Функціонування єдиного казначейського рахунку забезпечує: можливість швидкої мобілізації коштів, які протягом дня надходять на рахунки, відкриті в органах Державного казначейства, та використання їх для проведення бюджетних видатків і здійснення інших операцій, що не суперечать законодавству України; надання інформації органам законодавчої та виконавчої влади за здійсненими на єдиному казначейському рахунку операціями; оптимальні можливості для прийняття представниками законодавчої та виконавчої влади оперативних рішень щодо забезпечення ефективного використання коштів бюджетів.

Необхідність застосування казначейської форми виконання бюджету зумовлена такими чинниками: 1) нестійкою і незадовільною діяльністю комерційних банків, які діяли недостатньо оперативно при зарахуванні доходів у бюджети й оплаті платіжних доручень при використанні бюджетних коштів; 2) банківська форма виконання бюджету не забезпечувала проведення ретельного контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, що не давало змоги бюджетам бути прозорими та ефективними; 3) розпорядники бюджетних коштів у такому разі не мали можливості оперативно коригувати розподіл і надання ресурсів їх одержувачам.

Державний і місцеві бюджети виконують за відповідними розписами. Бюджетний розпис - це документ, який визначає розподіл доходів та фінансування бюджету, бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів у певні періоди року відповідно до бюджетної класифікації. Так, Державний бюджет України виконують за розписом, що затверджений міністром фінансів України відповідно до бюджетних призначень у місячний термін після набрання чинності закону про Державний бюджет України. До затвердження розпису міністром фінансів України затверджують тимчасовий розпис на відповідний період.

Розписи місцевих бюджетів складають фінансові управління на місцях і затверджують відповідні керівники місцевого фінансового органу. Ці документи складають відповідно до загального і спеціального фондів бюджету у розрізі головних розпорядників коштів та за повною економічною класифікацією видатків бюджету.

Затверджені розписи передають на паперових та електронних носіях Державному казначейству України та Комітету Верховної Ради України з питань бюджету. Причому в разі внесення змін до розписів ці органи обов’язково мають бути поінформовані про це. Державне казначейство України протягом трьох робочих днів після затвердження розпису доводить головним розпорядникам витяг із розпису, що є підставою для затвердження в установленому порядку кошторисів, планів асигнувань та планів використання бюджетних коштів.

На основі бюджетного розпису відповідні органи починають виконувати бюджети за доходами. Виконання дохідної частини бюджетів безпосередньо покладено на органи стягнення, до яких згідно з Бюджетним кодексом, належать податкові, митні та інші державні органи, яким законом надано право стягувати до бюджетів податки, збори (обов’язкові платежі) та інші надходження. Ці органи контролюють повноту, своєчасність і правильність обчислення та зарахування обов’язкових платежів до відповідних бюджетів.

Виконання бюджетів за доходами передбачає здійснення таких функцій органами державного казначейства: встановлення порядку відкриття і безпосереднього відкриття рахунків в управліннях Державного казначейства України для зарахування податків і зборів (обов’язкових платежів) до бюджетів і до державних цільових фондів; ведення бухгалтерського обліку доходів бюджету відповідно до Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання державного і місцевих бюджетів, затвердженого наказом Державного казначейства України від 28.11.2000 р. у розрізі кодів бюджетної класифікації доходів і типів операцій; розподіл платежів до державного бюджету відповідно до нормативів відрахувань, затверджених законом України про Державний бюджет України на відповідний рік, та перерахування за належністю розподілених коштів; здійснення розподілу у розмірах, визначених законодавством, інших платежів, що зараховуються до державного бюджету, й перерахування за належністю розподілених коштів; підготовка розрахункових документів і повернення надмірно або помилково сплачених платежів до бюджету тощо.

Платники податків сплачують платежі до бюджету через установи банків, у яких вони обслуговуються. Банк платника перераховує грошові кошти через Систему електронних платежів НБУ на рахунки, відкриті в обласному управлінні Державного казначейства України в розрізі районів та кодів бюджетної класифікації доходів.

Отже, всі доходи Державного бюджету зараховуються безпосередньо на єдиний казначейський рахунок, що забезпечує облік бюджетних коштів і посилює контроль за їх рухом, дає змогу обліковувати фактичну наявність коштів у бюджетах. Наприклад, податки, збори та інші доходи місцевого бюджету зараховуються безпосередньо на рахунок відповідного бюджету, відкритий у територіальному органі Державного казначейства.

Виконання бюджетів за видатками передбачає здійснення низки заходів, оскільки воно завжди обмежене фактичною наявністю коштів у бюджеті. Це роблять відповідно до Порядку обслуговування державного бюджету за видатками, який затверджено наказом Державного казначейства України від 25.05.2004 р. №89.

Бюджетний кодекс ст. 51 встановлює такі стадії виконання державного бюджету за видатками:

1) установлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису;

2) затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів;

3) взяття бюджетних зобов’язань;

4) отримання товарів, робіт і послуг;

5) здійснення платежів;

6) використання товарів, робіт і послуг для виконання бюджетних програм.

Бюджетні розписи є підставою для здійснення асигнувань з бюджетів. Бюджетне асигнування — це повноваження, надане розпорядникові бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов’язання та здійснення платежів з конкретною метою у процесі виконання бюджету. Воно також має бути обов’язково затверджене і є підставою для затвердження кошторисів.

Кошторис є основним плановим документом бюджетної установи, який надає повноваження щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень. Порядок складання, розгляду, затвердження та вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ регламентовано постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. Зокрема, установлено, що Міністерство фінансів, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи доводять до головних розпорядників відомості про граничні обсяги видатків і надання кредитів з бюджету загального фонду проекту відповідного бюджету на наступний рік, що є підставою для складання проектів кошторисів.

Для правильної і своєчасної організації роботи, пов’язаної із складанням проектів кошторисів, головні розпорядники, керуючись відповідними вказівками Міністерства фінансів України, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів щодо складання проектів відповідних бюджетів на наступний рік, установлюють для розпорядників нижчого рівня граничні обсяги видатків і надання кредитів з бюджету із загального фонду бюджету, термін подання проектів кошторисів і дають вказівки щодо їх складання; розробляють і повідомляють розпорядникам нижчого рівня інші показники, яких вони мають додержуватися відповідно до законодавства і які необхідні для правильного визначення видатків або надання кредитів з бюджету у проектах кошторисів; забезпечують складання проектів кошторисів на бюджетні програми (функції), що виконуються безпосередньо головними розпорядниками. Головні розпорядники розглядають показники проектів кошторисів розпорядників нижчого рівня щодо законності та правильності розрахунків, доцільності запланованих видатків або надання кредитів з бюджету, правильності їх розподілу відповідно до економічної класифікації видатків та класифікації кредитування бюджету, повноти надходження доходів або повернення кредитів, додержання чинних ставок (посадових окладів), норм, цін, лімітів, а також інших показників відповідно до законодавства і складають проекти зведених кошторисів. На основі останніх головні розпорядники формують бюджетні запити, які подають Міністерству фінансів України, Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам для включення до проектів відповідних бюджетів у встановленому ними порядку. Термін розгляду показників проектів кошторисів розпорядників нижчого рівня встановлюють головні розпорядники так, щоб проекти зведених кошторисів були своєчасно оформлені як бюджетні запити. У разі обмеження терміну формування бюджетних запитів головними розпорядниками Міністерство фінансів України, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи дають дозвіл головним розпорядникам самостійно визначати порядок і обсяг одержання необхідних даних для забезпечення своєчасного формування і подання бюджетних запитів. Проекти

кошторисів складають усі установи на наступний бюджетний рік, якщо ці установи функціонували до початку року, на який плануються видатки та/або надання кредитів з бюджету. У разі коли установи утворені не з початку року, кошториси складаються і затверджуються для кожної установи з часу її утворення до кінця бюджетного року в загальному порядку.

Після цієї процедури розпорядники бюджетних коштів у межах бюджетних асигнувань, що встановлені кошторисами, беруть бюджетні зобов’язання і здійснюють видатки. Бюджетне зобов’язання - це будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому. При цьому важливим є положення, що будь-які зобов’язання, взяті фізичними та юридичними особами щодо коштів Державного бюджету України без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, установлених Бюджетним кодексом та законом про Державний бюджет України, не вважаються бюджетними зобов’язаннями. У такому разі витрати Державного бюджету на їх покриття не можуть здійснюватися. Взяття та реалізація бюджетних зобов’язань відповідними суб’єктами обов’язково обліковують і контролюють державні органи відповідно до Порядку обліку зобов’язань розпорядників бюджетних коштів в органах Державного казначейства України, який затверджено наказом Державного казначейства України від 09.08.2004 р. №136.

Після отримання товарів, робіт і послуг відповідно до умов взятого бюджетного зобов’язання розпорядник бюджетних коштів приймає рішення про їх оплату і подає доручення на здійснення платежу органу казначейства.

Органи казначейства здійснюють платежі тільки за:

2) наявності відповідного бюджетного зобов’язання для платежу у бухгалтерському обліку виконання Державного бюджету України;

2) відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню;

3) наявності в розпорядників бюджетних коштів невикористаних бюджетних асигнувань.

Отже, розпорядники використовують бюджетні кошти у межах установлених їм бюджетних асигнувань, і тільки за їх дорученням Державне казначейство України здійснює платежі, передбачені затвердженим кошторисом бюджетної установи.

Зазначимо, що бюджети, як державний, так і місцеві, виконуються за видатками у пропорціях до загальної суми видатків бюджетів, затверджених відповідно Верховною Радою України і місцевими радами. Контроль за пропорційним фінансуванням здійснюється щоквартально.

Якщо в процесі виконання Державного бюджету виявляється недо-отримання доходів його загального фонду для здійснення бюджетних асигнувань, то Міністерство фінансів України встановлює тимчасове обмеження асигнувань загального фонду. Якщо недоотримання доходів перевищує 15% від передбаченої розписом державного бюджету суми доходів, то Кабінет Міністрів України подає Верховній Раді проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України щодо скорочення його видатків (секвестру бюджету). При цьому не можуть бути скорочені видатки бюджету щодо його захищених статей, перелік яких визначається законом про Державний бюджет України на поточний рік. До них зазвичай належать: оплата праці працівників бюджетних установ, придбання медикаментів, забезпечення продуктами харчування, трансферти населенню тощо.

Процедура внесення змін до закону України про Державний бюджет також передбачена Бюджетним кодексом і в разі перевиконання дохідної частини бюджету більш ніж на 15% від запланованих.

У процесі виконання загального фонду місцевих бюджетів можуть виникати тимчасові касові розриви. Для їх покриття виконавчі органи за рішенням відповідних місцевих рад можуть отримувати короткострокові позики у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців. Проте Бюджетним кодексом заборонено надавати позички з одного бюджету в інший.

Рішення про внесення змін щодо доходів і видатків місцевих бюджетів приймає відповідна рада за поданням офіційного висновку місцевого фінансового органу про недовиконання чи перевиконання дохідної частини загального фонду відповідного бюджету.

У процесі виконання бюджету може скластися ситуація, коли потрібно здійснити непередбачені видатки, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету. У такому разі видатки здійснюються з резервного фонду бюджету, який формується саме для цього. Порядок використання коштів із резервного фонду бюджету визначає Кабінет Міністрів України. Рішення про виділення коштів із резервного фонду бюджету приймають відповідно Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевого самоврядування. Перевищення резервного фонду бюджету не може бути більшим за 1% обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету.