Фінансове право України - Воронова Л.К. - ТЕМА 10. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН

(лекції- 4 години, практичні заняття — 2 години, самостійна робота — З години)

План

1. Поняття і значення міжбюджетних відносин.

2. Розподіл доходів і видатків між бюджетами.

3. Бюджетне регулювання як основний засіб упорядкування міжбюджетних відносин.

4. Порядок надання міжбюджетних трансфертів. Зміст фінансових нормативів бюджетної забезпеченості.

Основні категорії: міжбюджетні відносини; розмежування видатків між бюджетами; видатки, що здійснюються з Державного бюджету України; видатки місцевих бюджетів; фінансові нормативи бюджетної забезпеченості; коригувальні коефіцієнти фінансових нормативів бюджетної забезпеченості; кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування; міжбюджетні трансферти; дотація вирівнювання; субвенція, субсидія, трансферти, що надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам; кошти, що передаються до Державного бюджету України і місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; інші дотації.

10.1. Поняття і значення міжбюджетних відносин

Стійкість бюджетної системи України багато в чому залежить від характеру міжбюджетних відносин, тому проблема якнайкращої побудови системи міжбюджетних відносин у країні є найактуальнішою. Міжбюджетні відносини — це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України. Метою регулювання таких відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які мають забезпечувати виконання цих повноважень.

Правове регулювання міжбюджетних відносин здійснюється розділом 4 Бюджетного кодексу України.

Міжбюджетні відносини відбивають взаємозв’язки бюджетів різних рівнів. Основоположним для таких відносин є принцип рівності Державного бюджету у взаємовідносинах з місцевими бюджетами та рівності місцевих бюджетів у взаємовідносинах між ними, що передбачає встановлення єдиних для всіх бюджетів нормативів відрахування від загальнодержавних податків та зборів, а також єдиного порядку їх сплати тощо. Крім того, такі відносини мають ґрунтуватися на принципах: розподілу та закріплення видатків за відповідними рівнями бюджетної системи; розмежування та закріплення на постійній основі та за тимчасовими нормативами регулювальних доходів; вирівнювання мінімальної бюджетної забезпеченості бюджетів, що необхідно для виконання певних функцій; забезпечення рівномірного надходження доходів та запобігання касовим розривам; забезпечення зацікавленості у виконанні планів надходження доходів у Державний та місцеві бюджети тощо.

10.2. Розподіл доходів і видатків між бюджетами

Доходи і видатки всіх бюджетів відповідно розподіляються, оскільки держава намагається виділити для всіх суб’єктів бюджетного права необхідні для виконання їх функцій обсяги доходів. При цьому мають бути забезпечені збалансованість усіх бюджетів, зацікавленість місцевих органів у збільшенні бюджетних надходжень, запобігання касовим розривам (незбіг строків надходження і використання бюджетних коштів), бездефіцитність бюджетів тощо. Крім того, доходи й видатки кожного бюджету мають бути найбільшою мірою пов’язані з підвідомчим господарством і соціальною сферою.

Визначений Бюджетним кодексом України розподіл видів видатків може здійснюватися коштом державного і місцевих бюджетів та джерел їх фінансування. Можна виокремити три групи видатків. Так, до першої групи відносяться видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та державного суверенітету, незалежного судочинства, а також на інші передбачені Бюджетним кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню. Вони здійснюються тільки за рахунок коштів Державного бюджету України. До другої — видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності. До третьої - видатки на реалізацію прав та обов’язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України. Ці видатки здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, а також трансфертів з Державного бюджету України.

Держава може надавати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування право здійснювати видатки тільки у разі відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) або частки їх, а також трансфертів з Державного бюджету України.

Отже, бюджети повинні мати необхідний обсяг коштів для реалізації переданих державних повноважень, для цього доходи бюджетів мають бути належним чином розподілені. Розподіл доходів належить до повноважень представницьких органів держави, оскільки є одним із основних чинників належного функціонування стійкої бюджетної системи країни та життєдіяльності України загалом. Головну роль у цьому відіграє Верховна Рада України, яка встановлює постійний розподіл закріплених доходів між ланками бюджетної системи і щорічний перерозподіл регулюючих.

Розподіл коштів у бюджетній системі може здійснюватися, по-перше, в порядку закріплення визначених видів доходів за бюджетами різного рівня на постійній чи довгостроковій основі, по-друге - у порядку бюджетного регулювання1.

Закріплені доходи — це доходи, які постійно діючими нормативними актами віднесено до дохідної частини бюджетів певного рівня на невизначений строк у розмірі територіального надходження повністю або у твердо фіксованому розмірі (нормативі). Наприклад, закріпленими за Державним бюджетом України є надходження від зовнішньоекономічної діяльності, які повністю на невизначений строк закріплені за ним; платежі за користування надрами загальнодержавного значення тощо.

Податки і збори, що закріплені Бюджетним кодексом України на постійний основі за бюджетами місцевого самоврядування і враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, становлять кошик доходів місцевого самоврядування.

Закріплені доходи створюють основу дохідної бази кожного бюджету. Проте для повного покриття потреб кожного бюджету їх недостатньо, тому його потрібно збалансовувати за допомогою інших дохідних джерел. Цього досягають передусім за допомогою регулюючих доходів та інших методів бюджетного регулювання, про які йдеться далі.

Регулюючі доходи - це передбачені Законом про Державний бюджет або в рішенні про бюджет місцевих органів доходи, надходження яких щорічно визначають і перерозподіляють між різними ланками бюджетів. З огляду на це розмір частини кожного такого доходу щороку змінюється, його визначають відповідно до потреб кожного виду бюджету.

Бюджетний кодекс України закріплює перелік доходів кожної ланки бюджетної системи України, порядок та умови їх зарахування до відповідних видів бюджетів, а також перелік видатків з бюджетів відповідного рівня.

Склад і структура видатків державного і місцевих бюджетів визначаються багатьма чинниками, зокрема, їх предметною спрямованістю, яка в загальному вигляді відображена в Бюджетній класифікації, економічним змістом тощо. Однак нині в будь-якому разі державі під час розподілу видатків доводиться вирішувати питання пріоритетності об’єктів фінансування, оскільки в Україні, як і в будь-якій іншій державі світу, недостатньо грошових коштів для фінансування всіх нагальних потреб. Тому під час планування видатків бюджетів вирішують питання вибору між конкуруючими потребами. При цьому крім суто юридичних велике значення мають економічні чинники, які залежать від конкретних умов конкретного періоду розвитку країни та її завдань на сучасному етапі

Видатки бюджетів усіх ланок групують за предметною ознакою відповідно до Бюджетної класифікації України. Крім того, важливим є поділ їх на поточні видатки й видатки розвитку.

Поточні видатки - це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій та органів, що діють на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших заходів, витрати на які не належать до видатків розвитку. У складі поточних видатків виокремлюють видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі зазначених вище об’єктів, вказуючи всі чинники, що вплинули на обсяг видатків. Саме з поточних видатків кошти спрямовуються на перерозподіл фінансових ресурсів у вигляді міжбюджетних трансфертів (дотацій, субвенцій).

Видатки розвитку — це витрати бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, зокрема, фінансування капітальних вкладень виробничого і невиробничого призначення, фінансування структурної перебудови народного господарства, субвенції та інші витрати, пов’язані з розширеним відтворенням. Відповідно до бюджетної класифікації такими видатками є: придбання основного капіталу, обладнання і предметів довгострокового користування; капітальне будівництво і ремонт; створення державних запасів і резервів; капітальні трансферти, нерозподілені витрати тощо.

У раніше чинному Законі "Про бюджетну систему України" в ред. від 29.06.1995 р. розподіл видатків на поточні й видатки розвитку був закріплений ст. 18. У Бюджетному кодексі, на жаль, такого розподілу немає. Визначення й закріплення поділу поточних видатків на поточні й видатки розвитку є дуже важливим, оскільки їх чітке розмежування необхідне для застосування механізму скорочення витрат у разі бюджетного дефіциту (секвестрування), закріпленого ст. 54 Бюджетного кодексу України, у ході якого, відповідно до законодавства, першочерговому фінансуванню підлягають саме поточні витрати.

Видатки між окремими ланками бюджетної системи України розподіляються з урахуванням таких загальних, принципових положень, як значущість, підвідомчість, підпорядкованість тих чи інших об’єктів фінансування, їх територіальне розміщення тощо. Бюджетний кодекс установлює перелік видатків усіх ланок бюджетної системи України. Цей перелік разом з бюджетною класифікацією є основою структури видатків щорічного державного бюджету.

За відповідними бюджетами видатки на здійснення повноважень розподіляються не хаотично, а за певними критеріями, що визначені ст. 86 Бюджетного кодексу. Так, видатки між місцевими бюджетами розподіляються за принципом субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. З огляду на це встановлено такі види видатків:

1) на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розміщені найближче до споживачів;

2) на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України;

3) на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України.

Для того щоб забезпечити стабільне, цільове, об’єктивне, своєчасне та ефективне здійснення видатків, у Бюджетному кодексі закріплено розподіл їх між конкретними видами бюджетів: Державним бюджетом України, бюджетом Автономної Республіки Крим, бюджетами обласними, районними, районними у містах та місцевого самоврядування. Наприклад, з Державного бюджету України здійснюються видатки на:

1) державне управління (законодавчу й виконавчу владу, Президента України);

2) судову владу;

3) міжнародну діяльність;

4) фундаментальні та прикладні дослідження і сприяння науково-технічному прогресу державного значення, міжнародні наукові й інформаційні зв’язки державного значення;

5) національну оборону;

6) правоохоронну діяльність та забезпечення безпеки держави;

7) освіту (загальну середню, професійно-технічну, вищі навчальні заклади, засновані на державній формі власності, та ін.);

8) охорону здоров’я (первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу; спеціалізовану, високоспеціалізовану, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну, санаторно-реабілітаційну тощо);

9) соціальний захист та соціальне забезпечення (державні спеціальні пенсійні програми; державні програми соціальної допомоги; державні програми і заходи для дітей, молоді, жінок, сім’ї; державні програми підтримки будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян тощо);

10) культуру і мистецтво (наприклад, державні культурно-освітні програми; державні театрально-видовищні програми);

11) державні програми підтримки телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агентств;

12) фізичну культуру і спорт;

13) державні програми підтримки регіонального розвитку та пріоритетних галузей економіки;

14) програми реставрації пам’яток архітектури державного значення;

15) державні програми розвитку транспорту, дорожнього господарства, зв’язку, телекомунікацій та інформатики;

16) державні інвестиційні проекти;

17) державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха;

18) створення та поповнення державних запасів і резервів;

19) обслуговування державного боргу;

20) проведення виборів і референдумів;

21) інші програми, які мають виключно державне значення.

Видатки місцевих бюджетів, згідно з Бюджетним кодексом, по-перше, поділяються (1) на ті, що враховуються, і (2) на ті, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів; по-друге, на видатки, пов’язані (1) з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування і (2) з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Приміром, до видатків місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:

1) місцеву пожежну охорону;

2) позашкільну освіту;

3) соціальний захист та соціальне забезпечення (програми місцевого значення для дітей, молоді, жінок, сім’ї, соціального захисту окремих категорій населення;

4) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;

5) культурно-мистецькі програми місцевого значення;

6) програми підтримки кінематографії та засобів масової інформації місцевого значення;

7) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

8) типове проектування, реставрацію та охорону пам’яток архітектури місцевого значення;

9) транспорт, дорожнє господарство;

10) заходи з організації рятування на водах;

11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;

13) управління комунальним майном та ін.

Перелік конкретних видатків кожного місцевого бюджету встановлює відповідна рада. Сільські, селищні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.