Туристичний бізнес - Мальська М.П. - 11.1. Міжнародне регулювання туристичної діяльності

11.1. Міжнародне регулювання туристичної діяльності

Як і будь-яка інша сфера господарської діяльності, індустрія туризму є складною системою. Постійне розширення міжнародного туристичного обміну зумовило потребу його міжнародно-правової регламентації і створення спеціалізованих міжнародних туристичних організацій. Туристичні обміни пов'язані з перетинанням державних кордонів, а перебування туристів на території іноземної держави і переміщення по ній, з уваги на єдиний підхід, повинно регулювати міжнародне право.

Низка міжнародних договорів, конвенцій і декларацій міжнародних організацій формулюють основи міжнародно-правового регулювання системи туризму і міжнародних подорожей. Стаття 24 Загальної декларації прав людини, прийнята Генеральною асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року, проголошує: "Кожна людина має право на відпочинок і вільний час, включаючи розумне обмеження робочого часу і періодичні оплачувані відпустки". Стаття 12 "Міжнародного пакту про громадянські і політичні права", прийнятого 6 грудня 1966 року Генеральною асамблеєю ООН, закріплює право кожної людини вільно залишати будь-яку країну, у тому числі власну.

Із зростанням обсягів туризму і розширенням його географії, а також з розвитком засобів транспорту і включенням у маршрути декількох країн одночасно, до спрощення туристичних поїздок залучені міжнародні організації.

Схема механізму правового регулювання міжнародного туризму зображена на рис. 11.1.

Рис. 11.1. Схема механізму правового регулювання міжнародного туризму

11.2. Роль та значення Всесвітньої туристської організації (ВТО)

Розвиток міжнародного туризму стає все актуальнішим. За оцінками Всесвітньої організації туризму (World Tourism Organization), кількість іноземних туристів у 2010 році подвоїться, і з однієї держави в іншу подорожуватиме понад мільярд осіб. За таких умов неминуче виникнуть проблеми і труднощі, пов'язані з перетинанням кордонів і виконанням прикордонних та інших формальностей. У цьому зв'язку особливо гостро постає питання про регулювання туризму в рамках не тільки окремо взятої країни і сусідніх з нею держав, а й світового співтовариства загалом. Значну частину цієї роботи і проводить ВТО як основна міжурядова організація в галузі туризму, яка представляє інтереси майже 150 країн - дійсних членів; 7 територій - асоційованих членів, а також понад 400 членів, що приєдналися (членів Ділової Ради ВТО).

Датою "народження" ВТО вважають 2 січня 1975 року: (цього дня набули чинності її статутні норми і правила. ВТО утворилася в результаті реорганізації створеного у 1925 році Міжнародного союзу офіційних туристських організацій (МСОТО).

Статут ВТО - це міждержавний договір, ратифікований 51 державою, офіційні туристські організації яких були членами МСОТО.

У 1977 році ООН і ВТО уклали Угоду про взаємне співробітництво, причому, як зазначено в тексті договору: "ООН визнає ВТО відповідальною за прийняття таких заходів, що можуть виявитися необхідними для розв 'язання проблем у сфері туризму".

Співробітництво ООН і ВТО здійснюється в галузі обміну відповідними рекомендаціями, інформацією і документами, проведення спільних консультацій і зустрічей, координації роботи, двостороннього представництва на засіданнях органів, співробітництва з питань статистики.

13 грудня 2005 р. Генеральна Асамблея ВТО затвердила нове скорочення своєї організації (WTO - UNWTO).

Цілі та завдання. Згідно з п. 1 ст. 3 Статуту, основна мета ВТО - "сприяти розвитку туризму для внесення вкладу в економічний розвиток, міжнародне взаєморозуміння, мир, процвітання, загальну повагу і дотримання прав людини та основних свобод для всіх людей незалежно від раси, статі, мови і релігії".

Напрями діяльності ВТО:

o співробітництво з метою розвитку туризму - рекомендації і допомога урядам з широкого кола питань, що стосуються туризму, у тому числі генеральні плани і техніко-економічні обгрунтування, визначення потреби в інвестиціях і передачі технологій, а також маркетинг і просування туризму;

o розвиток людських ресурсів - базова структура для організації системи освіти і професійної підготовки в галузі туризму, короткострокові та заочні курси, а також розширена мережа центрів освіти і професійної підготовки ВТО;

o довкілля - ВТО сприяє забезпеченню сталого розвитку туризму і вживанню практичних заходів для розв'язання екологічних проблем;

o якість розвитку туризму - ВТО працює над усуненням бар'єрів на шляху розвитку туризму і стимулює лібералізацію торгівлі туристськими послугами, а також вживає заходів з охорони здоров'я туристів та їхньої безпеки;

o статистика, економічний аналіз і дослідження ринку - ВТО є основним центром збору, аналізу і поширення даних з туризму з понад 180 країн і територій. ВТО постійно спостерігає й аналізує тенденції розвитку туризму в світі;

o комунікації і документація - відділ ВТО по зв'язках з пресою і комунікаціях діє як видавничий підрозділ. У центрі документації ВТО зосереджена значна кількість джерел інформації і різноманітних даних у галузі туризму.

Важливими напрямами діяльності ВТО є спрощення туристських обмінів і формальностей; визначення й узгодження законодавчого порядку регулювання туризму, також у виникненні надзвичайних обставин (епідемій, стихійних лих тощо).

ВТО - єдина міжурядова організація, відкрита для оперативного туристського сектору (приватних турфірм). У документах вказано, що "ВТО діє як важливий форум для зустрічей представників урядів і туристської індустрії з метою обговорення і вирішення питань, що представляють взаємний інтерес".

Отже, ВТО, не будучи спеціалізованою установою ООН, має, однак, чинні угоди з цією найавторитетнішою міжнародною організацією і низкою її спеціалізованих установ.

Структура. Найвищим органом ВТО є Генеральна асамблея, що скликається на чергові сесії кожні два роки.

Дійсні й асоційовані члени можуть бути представлені на сесії не більш ніж п'ятьма делегатами, один із яких виконує функції голови делегації. Члени, що приєдналися, призначають на сесію до трьох спостерігачів зі складу Комітету членів, що приєдналися.

Статутом ВТО передбачено також скликання надзвичайних сесій генеральної асамблеї на прохання виконавчої ради або більшості дійсних членів організації.

Генеральна асамблея може розглядати будь-яке питання і розробляти рекомендації з нього. До її функцій, зокрема, входить:

- обрання президента і віце-президентів;

- обрання членів виконавчої ради;

- призначення генерального секретаря (за рекомендацією виконавчої ради);

- обрання ревізорів;

- затвердження фінансового регламенту ВТО;

- визначення загальних напрямів управління організацією;

- затвердження положень про персонал секретаріату ВТО;

- затвердження загальної програми роботи ВТО;

- затвердження бюджету ВТО і керівництво фінансовою політикою організації;

- створення технічних і регіональних органів, необхідних для проведення роботи;

- розгляд і затвердження звітів про діяльність організації та її органів, а також вживання заходів щодо реалізації рекомендацій по звітах;

- затвердження або надання повноважень затвердженням угод, що укладаються з урядами і міжнародними організаціями, а також з приватними організаціями та особами;

- підготовка рекомендацій по укладанню міжнародних угод з питань, що належать до компетенції організації;

- прийняття рішень відповідно до Статуту ВТО про прийняття у члени організації.

Робота Генеральної асамблеї проводиться відповідно до затверджених правил процедури. Зокрема, вона обирає свого президента і віце-президентів на початку кожної сесії. Президент головує на асамблеї й відповідає перед нею під час сесії. Він також представляє організацію протягом терміну своїх повноважень у будь-яких випадках, якщо таке представництво необхідне.

Для кворуму на Генеральній асамблеї обов'язкова присутність делегатів, що представляють більшість дійсних членів. При голосуванні кожний дійсний член має один голос. Рішення з усіх питань ухвалюють переважно на Генеральній асамблеї більшістю голосів присутніх дійсних членів і тих, що голосують. У розв'язанні проблем, пов'язаних з бюджетно-фінансовими зобов'язаннями членів, визначенням місця знаходження штаб-квартири, а також інших питань особливої важливості, визнаних такими на даній генеральній асамблеї за рішенням більшості присутніх дійсних членів і тих, що голосують, необхідна більшість - дві третини їхніх голосів.

Для втілення в життя своїх рішень і рекомендацій генеральна асамблея затвердила в рамках BTЦ шість регіональних комісій: в Африці (КАФ), Америці (KAM), Східній Азії і Тихому океані (KAM), Європі (КЕВ), на Близькому Сході (КМЕ) і в Південній Азії (КСА). Засідання регіональних комісій проводять регулярно під керівництвом голови і двох віце-голів, яких обирають на два роки в рамках кожної комісії (зб. договорів ООН, 1989. - Т. - 1542. - С. 4-5).

Керівним органом ВТО є Виконавчий комітет який у період між сесіями Генеральної асамблеї ухвалює рішення з адміністративних і технічних питань (у межах функціональних і фінансових можливостей організації).

Виконавчий комітет доповідає про ухвалені рішення найближчої сесії Генеральної асамблеї, на якій проводяться їх наступні затвердження. Виконавча рада складається з дійсних членів. її обирають за принципом "один член на кожні п'ять дійсних членів" відповідно до правил, затверджених Генеральною асамблеєю. На виборах керуються принципом справедливого і рівного географічного розподілу.

У роботі Виконавчого комітету беруть участь (без права голосу) один асоційований член і представник Комітету членів, що приєдналися. Термін повноважень членів Виконавчого комітету - чотири роки, однак кожні два роки половину його членів переобирають. Виконавчий комітет збирається на свої сесії зазвичай двічі на рік; зі складу ради щороку обирають голову і двох його заступників.

Для кворуму на засіданнях ради зазвичай необхідна присутність більшості членів. Рішення приймають простою більшістю голосів присутніх членів і тих, хто голосує, за винятком рекомендацій з бюджетно-фінансових питань, які має схвалити більшість - дві третини голосів.

До функцій виконавчого комітету ВТО, зокрема, належить:

- вживання заходів для забезпечення виконання всіх рішень і рекомендацій генеральної асамблеї, а також звіт перед асамблеєю;

- одержання і розгляд звітів генерального секретаря про діяльність організації;

- розроблення і представлення пропозицій Генеральній асамблеї;

- розгляд загальної програми роботи організації перед її поданням на обговорення Генеральній асамблеї;

- представлення Генеральній асамблеї звітів і рекомендацій з адміністративних рахунків і проектів бюджету організації;

- створення допоміжних органів, необхідних для діяльності ради;

- виконання будь-яких інших функцій, доручених Генеральною асамблеєю.

При виконавчій раді діють такі допоміжні органи:

- Технічний комітет з програми і координації (ТКПК), головним завданням якого є розгляд питань, пов'язаних із загальною програмою роботи організації.

- Бюджетно-фінансовий комітет (БФК), який займається попереднім дослідженням бюджетно-фінансових питань для опрацювання рекомендацій виконавчій раді.

- Комітет довкілля, у роботі якого можуть брати участь всі члени виконавчої ради.

- Комітет зі спрощення формальностей, що займається проблемами переміщення людей як у міжнародному, так і в національному масштабі. Комітет відкритий для роботи всім членам виконавчої ради.

- Комітет зі статистики, що розробляє рекомендації з питань збору, аналізу і напряму статистичних даних з міжнародного і національного туризму.

- Комітет із розгляду членства в категорії членів, що приєдналися; основні функції комітету - розгляд заявок на членство у ВТО і напрацювання відповідних рекомендацій виконавчій раді.

Секретаріат ВТО складається зі штату співробітників (майже 90 представників 30 країн), його очолює генеральний секретар ВТО.

Генерального секретаря призначає Генеральна асамблея (за пропозицією виконавчої ради) більшістю - дві третини присутніх дійсних членів і тих, хто голосує. Термін повноважень генерального секретаря - 4 роки з правом перевиборів. Генеральний секретар відповідальний перед Генеральною асамблеєю та Виконавчим комітетом і виконує їхні вказівки. Зокрема, він представляє звіти про діяльність організації, адміністративні рахунки, проекти бюджету і загальної програми роботи, а також забезпечує юридичне представництво організації.

Персонал секретаріату призначає генеральний секретар ВТО, і відповідає за виконання роботи перед ним, керується Статутом і правилами для персоналу.

Для надання ефективної допомоги у виконанні робочої програми організації в рамках ВТО утворений Комітет членів, що приєдналися. Його очолює голова і кілька віце-голів.

Робоча програма цього Комітету виконується переважно завдяки діяльності окремих робочих груп, що займаються такими питаннями і проблемами, як капіталовкладення у сфері туризму, використання засобів автоматики, туризм і охорона здоров'я, молодіжний туризм, розвиток туризму для інвалідів, туризм і спорт.

До структурних особливостей ВТО належить також функціонування інституту постійних представників країн - членів організації. Серед їхніх обов'язків - підтримання оперативного зв'язку між країнами і штаб-квартирою ВТО з усіх питань діяльності організації.

Штаб-квартира. Всесвітня туристська організація є юридичною особою і може користуватися на території країн-членів певними привілеями та імунітетом, що визначені в окремих угодах, укладених організацією. Відповідно до Статуту ВТО, місце перебування організації визначається і може бути в будь-який час змінене рішенням Генеральної асамблеї. Зокрема, на підставі Конвенції між ВТО й Іспанією про правовий статус організації в Іспанії, текст якої був підписаний 10 листопада 1975 року і ратифікований Іспанією 8 жовтня 1976 року (Конвенція набула чинності 2 червня 1977 року і схвалена Генеральною асамблеєю ВТО 31 травня 1977 року), штаб-квартира ВТО 1 січня 1976 року була перенесена з Женеви до Мадриду в будівлю, яку передав для ВТО іспанський уряд (адреса: Calle Capitбn Haya, 42-28020 Madrid, Spine; тел.: (34 91) 567 81 00;).

Офіційні мови ВТО - англійська, іспанська, російська і французька. Виправлення до Статуту ВТО про визнання арабської офіційною мовою організації, схвалені на третій сесії генеральної асамблеї 1979 року, досі не набули чинності, оскільки їх не підтримала більшість дійсних членів організації.

Фінансування. Бюджетні витрати ВТО на здійснення адміністративних функцій і реалізацію спільної програми роботи покриваються за рахунок членських внесків і будь-яких інших надходжень відповідно до фінансових правил організації.

Бюджет ВТО, проект якого складає генеральний секретар, розрахований на два роки.

Робоча програма та оперативна діяльність. Робоча програма ВТО формується і затверджується на два роки. Одним з істотних елементів у її підготовці останнім часом стають розміри бюджетних асигнувань, тобто створення так званої програми бюджету організації.

Основні міжнародно-правові форми діяльності ВТО - проведення Всесвітньої конференції з туризму 1980 року, Всесвітньої наради з туризму 1982 року та Міжнародної конференції з туризму 1989 року.

У резолюції Генеральної Асамблеї ООН № 38/146 від 19 грудня 1983 року була прийнята рекомендація до членів організації "приділяти належну увагу принципам Манільської декларації зі світового туризму 1980 року і документа Всесвітньої наради з туризму в Акапулько 1982 року в розробленні та здійсненні, де це доцільно, своєї політики, планів і програми в галузі туризму згідно з власними національними пріоритетами та в рамках Програми роботи Всесвітньої туристської організації".

Гаазька декларація Міжпарламентської конференції з туризму 1989 року є інструментом міжнародного співробітництва і партнерства, об'єднання народів і чинником, що сприяє розвитку індивідуального й колективного туризму. її головні положення зводяться до того, що:

1. Туризм є формою проведення вільного часу.

2. Туризм - ефективний засіб сприяння соціально-економічному зростанню країни.

3. Природне, культурне і людське середовище - основна умова розвитку туризму.

4. Туризм має гуманний характер.

5. Кожна людина має право на вільні подорожі.

6. Спрощення формальностей подорожування - основа розвитку туризму.

7. Безпека і захист туристів, повага їхньої гідності - найважливіші умови розвитку туризму.

8. Держави повинні вживати заходів у боротьбі з тероризмом, удосконалювати якість туристських послуг, планувати розвиток туристської інфраструктури.

Парламенти, уряди, державні та приватні організації, асоціації й установи, що відповідають за туристську діяльність, професіоналів у галузі туризму, а також самі туристи мають ретельно враховувати принципи Гаазької декларації і постійно керуватися ними у своїй роботі.

На конференції в Лісабоні в дослідженнях "Tourism: 2020 Vision" ВТО оголосила про найперспективніші туристські напрями наступного сторіччя - пригодницький туризм, круїзи, екотуризм, культурно-пізнавальний туризм, тематичний туризм.

У XXI ст. ВТО прогнозує справжній бум подорожей, однак час, який люди зможуть виділяти на свій відпочинок, скоротиться, особливо на основних ринках-постачальниках туристів. За дослідженням ВТО "Impact on Tourism", також представленому на конференції в Лісабоні, мандрівники XXI ст. будуть "багаті на гроші, але бідні на час". Отже, вони шукатимуть туристського продукту, який даватиме максимальне задоволення за мінімальний час. Процвітатимуть тематичні парки і круїзні подорожі, оскільки люди зможуть відвідати кілька місць за короткий термін. Стануть популярними короткі відпустки і поїздки на вихідні, а основна відпустка року в багатьох людей буде скорочуватися.

У багатьох країнах світу створюються некомерційні асоціації, представлені консультативними радами з туризму. Ці ради об'єднуються в неурядові міжнародні організації, такі як Всесвітня асоціація туристичних агентств і туроператорів (WATA), Міжнародна рада турагентств (ІСТА), Міжнародна федерація асоціацій турагентств (ІЖТА) тощо.