Бюджетна система - Чала Н.Д. - 1.2. Бюджет як основний фінансовий план держави

Усі бюджетно-правові відносини виникають і припиняються на законодавчій основі. Правові норми, що регулюють бюджетні відносини, становлять систему бюджетного права, яка ґрунтується на Конституції держави.

Функціонування бюджетних відносин в Україні здійснюється на основі законодавчих і нормативних актів, перелік яких визначений ст. 4 Бюджетного кодексу України:

1) Конституції України;

2) Бюджетного кодексу України;

3) Закону "Про Державний бюджет України";

4) інших законів, що регулюють бюджетні правовідносини;

5) нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України;

6) нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади;

7) рішень органів АРК, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

У Конституції України, ухваленій 28 червня 1996 р., урегульовані такі питання щодо функціонування бюджетної системи:

— механізм прийняття Законів України;

— повноваження Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, органів місцевого самоврядування;

— основні бюджетні положення.

У Конституції України зазначено, що бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Закон України "Про бюджетну систему", що діяв до 2001 р. до складу бюджетної системи України відносив Державний бюджет України, республіканський бюджет АРК та місцеві бюджети, закладаючи таким чином колізію щодо незбігу унітарного державного устрою та компетенції органів місцевої влади. Бюджетний кодекс України, опублікований 25 липня 2001 р." набрав чинності з дня опублікування, а окремі статті, які регламентують поточні бюджетні процедури, — зі січня 2002 р. Він містить шість розділів.

Закон України "Про Державний бюджет України" визначає будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове їх спрямування та приймається на наступний за звітним роком. У цьому Законі передбачаються формування у конкретних обсягах джерел доходів і видатків бюджету, необхідні нормативи відрахувань, дотаїщ. та субсидії областяц, джерела покриття дефіциту бюджету (під час планування), поточні пояснення до здійснення виконання бюджету. Інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини:

1) Закон України "Про прожитковий мінімум";

2) Закон України "Про місцеве самоврядування";

3) Закон України "Про затвердження Конституції Автономної республіки Крим";

4) Закон України "Про місцеві державні адміністрації". Досліджуючи бюджет у системі планів, слід зазначити, що

він посідає центральне місце, що зумовлюється тим, що бюджет має забезпечувати всі розподільні та перерозподільні процеси в Україні. Тобто бюджет як основний фінансовий план повинен забезпечувати мобілізацію грошових коштів держави, здійснювати їх розподіл за основними напрямами на відповідні цілі згідно із соціально-економічною політикою держави.

Отже, бюджет як фінансовий план є розписом доходів і видатків держави, який затверджується органами законодавчої та представницької влади у вигляді закону.

Стан бюджету як фінансового плану характеризується трьома показниками:

1) рівновагою доходів і видатків бюджету;

2) бюджетним профіцитом — перевищенням доходів над видатками;

3) бюджетним дефіцитом — перевищенням видатків над доходами.

Бюджет як фінансовий план держави формується під впливом бюджетної та податкової політики. В Україні податкова політика формувалася в умовах жорсткої економічної кризи. З одного боку, була постійною проблема мобілізації грошей до бюджету для виконання державою власних функцій та обов'язків, а з іншого — процес перманентної втрати одних джерел фінансових надходжень до бюджету та пошуку у зв'язку з цим інших. Це загострювало проблему дефіциту бюджету та методів його фінансування. Серед принципово нових умов з'явилися ті, які пов'язані з низькою фінансовою та управлінською дисципліною, тінізацією економіки, неефективністю окремих видів видатків, фактами розкрадання державних фінансів.

Україна пережила проблеми наповнення бюджету грошима, відхилення від наповнення бюджетів шляхом взаємозалі-ків, невиконання більшості прийнятих річних бюджетів, реструктуризації боргів як засобу покращення фінансового стану підприємств та їх розрахунків з бюджетом. З часом, завдяки трансформації бюджетної та податкової систем, деякі з названих явищ зникли, інші змінили свій характер, хоча так і залишилися повністю не вирішеними. Ідеальне вирішення цих питань практично неможливе, особливо якщо врахувати те, що економіка в кожний окремий період перебуває на різній стадії свого розвитку, залежно від якого змінюється зміст податкової та бюджетної політики.

Сучасний ринковий механізм господарювання в основному спрямований на розвиток економічного аспекту діяльності людини і суттєво не торкається соціального (хоча вже і з'явилося поняття "соціальна відповідальність бізнесу"). Вирішення тих питань, що неповною мірою може виконати ринковий механізм, бере на себе держава, використовуючи різні методи, які отримали назву державного регулювання. Бюджетні питання держава регулює за допомогою бюджетної політики.

Бюджетна політика — це сукупність заходів держави з організації та використання бюджетних ресурсів для забезпечення її економічного і соціального розвитку.

Бюджетна політика:

— відображається у статтях доходів і видатків бюджету, в джерелах їх формування і напрямах використання,

— виявляється у формах і методах мобілізації бюджетних коштів та їх використанні на державні потреби.

Основними напрямами бюджетної політики на сучасному етапі е:

1) сприяння процесу збалансованої макроекономічної стабілізації, подоланню інфляційних процесів і структурній перебудові;

2) здійснення податкової політики у напрямі стимулювання підприємницької діяльності вітчизняних виробників товарів і послуг усіх форм власності та зменшення податкового тиску на них;

3) здійснення структурних реформ за критерієм економічного зростання і підвищення рівня економіки України;

4) формування взаємовідносин у бюджетній системі в напрямі забезпечення самостійності місцевих бюджетів;

б) оптимізація рівня бюджетного дефіциту, державного боргу та пошук джерел їх реалістичного фінансування;

6) пошук додаткових джерел доходів бюджету.

Для вирішення проблем, які на сьогодні є в Україні, логіка побудови бюджетної політики має базуватися:

1) на тимчасовому замороженій на рівні прогнозованих тем* пів інфляції всього комплексу соціальних асигнувань, введенні їх диференціації та адресності (реальний ВВП у 2005 р. зріс на 2,6 %, а середня заробітна плата — на 20,4 %, за наявного рівня ВВП на одну особу — 2178 дол. США);

2) зниженні адміністративних видатків (рівень державного споживання у 2005 р. наблизився до 33,4 % ВВП);

3) зниженні податкового тиску з чіткими акцентами на введення ефективних стимулів на інновації, енергозбереження та ін. Прикладом бюджетної політики є введення у 1998 р. цілої низки указів Президента: "Про введення режиму жорсткого обмеження бюджетних видатків", "Про спрощену систему оподаткування" та інших — стало основою економічного зростання 2000—2004 рр.

Бюджетна політика має реалізовуватися за допомогою довгострокового курсу, тобто бюджетної стратегії, та методів реалізації на коротший строк, тобто бюджетної тактики.

Для реалізації бюджетної політики у державі створюється бюджетний механізм. Бюджетний механізм — це сукупність певних видів бюджетних відносин, специфічних методів мобілізації та використання бюджетних коштів. Бюджетний механізм має відображати певну спрямованість бюджетних відносин на вирішення соціально-економічних завдань на відповідному етапі розвитку держави.

За допомогою бюджетного механізму бюджет на основі виробленої бюджетної політики може впливати на соціально-економічні процеси, що відбуваються у державі, за допомогою прямих і непрямих методів.

До прямих методів належать законодавчі та нормативні акти, які регулюють економічні відносини в державі. Ці методи визначають види та ставки податків і зборів, механізм їх стягнення, відповідальність за порушення законодавства. Такі акти покладені в основу здійснення господарської діяльності в країні.

До непрямих методів належать дії органів державної влади щодо перерозподілу бюджетних ресурсів, визначення складових бюджетних ресурсів та основних напрямів їх використання.

Не пізніше 1 червня у Верховній Раді України відбуваються слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період ґрунтується на прогнозних ма-кропоказниках економічного і соціального розвитку України на наступний період. Для розроблення проекту НБУ подає проект основних засад грошово-кредитної політики і проект кошторису доходів та видатків НБУ на наступний бюджетний період. За результатами парламентських слухань Верховна Рада України приймає постанову про схвалення Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Також бюджет розглядається як складова фінансового механізму держави.

Фінансовий механізм — це комплекс спеціально розроблених і законодавчо закріплених у державі форм і методів створення та використання фінансових ресурсів для забезпечення економічного розвитку та соціальних потреб громадян.

Фінансовий механізм — це сукупність форм і методів створення та використання фондів фінансових ресурсів з метою забезпечення різних державних структур, господарських суб'єктів і населення. Його складовими е фінансове планування, прогнозування, фінансові показники, нормативи, ліміти, резерви, стимули, санкції, а також система управління фінансами.

Фінансовий механізм — це методичні, організаційні і правові положення та заходи, які визначають функціонування фінансів в економіці держави, їх практичне використання для досягнення визначених відповідними програмами цілей і завдань.

Призначення фінансового механізму зводиться до двох основних функцій:

— фінансове забезпечення;

— фінансове регулювання економічних і соціальних процесів у державі.

Кількісна та якісна характеристики фінансового механізму визначаються тим, яка величина фінансових ресурсів зосерелжується і витрачається на відповідних рівнях господарського управління та якою є технологія їх зосередження і витрачання. Тут дуже важливо правильно вибрати саму техніку цих процесів, тобто суб'єкт і об'єкт зосередження та витрачання фінансових ресурсів, показники, ставки, норми, строки, санкції, пільги, тобто весь інструментарій здійснення руху фондів грошових засобів. Фінансове забезпечення здійснюється шляхом використання методів бюджетного фінансування, самофінансування, кредитування тощо. Кожен з цих методів має свою особливість практичного застосування. За бюджетного фінансування враховуються умови визначення обсягів фінансування, періодичність передачі коштів, норми певних видів витрат тощо. Формою фінансового забезпечення за рахунок централізованого фонду грошових коштів держави є бюджетне асигнування, яке може здійснюватися на поворотній та безповоротній основі. За кредитування визначаються умови надання кредитів, гарантії та строки їх повернення, окупність і ефективність кредитів. За самофінансування проводяться розрахунки доцільності й ефективності витрачання власних коштів, форми їх мобілізації тощо.

Проте фінансове забезпечення має й інші аспекти свого здійснення. Для того, щоб профінансувати відповідні заходи або програми, необхідно випрацювати і законодавчо встановити форми мобілізації ресурсів за допомогою податків, зборів, інших платежів. Ця складова фінансового механізму є самостійною ланкою господарського механізму і називається податковим механізмом (табл. 1.1).

Таблиця 1.1. Бюджет — основна ланка державних фінансів

Бюджетний механізм — це сукупність засобів, які застосовує держава з метою організації бюджетних відносин і забезпечення належних умов для економічного та соціального розвитку (табл. 1.2).

Таблиця 1.2. Складові та сутність бюджетного механізму

Соціальне значення бюджету полягає у тому, що через бюджет фінансуються різні соціальні сфери — наука, освіта, культура, спорт, охорона здоров'я, різні соціальні забезпечення тощо.

За допомогою податків, штрафних санкцій, відсоткових ставок держава здійснює бюджетний контроль за господарською діяльністю підприємств та організацій і мас вагомий вплив на ці суб'єкти економічних відносин.

Окрім впливу бюджету на зовнішнє середовище, у свою чергу е і вплив зовнішнього середовища на бюджет. Цей процес відбувається за допомогою певних факторів, до яких можна зарахувати: рівень розвитку продуктивних сил і рівень виробництва, природні, економічні та соціальні особливості держави, звичаї та традиції, що притаманні тій чи іншій країні у зв'язку з її історико-культурним розвитком, тип і політику держави, зовнішню і внутрішню економічну ситуацію в державі та пріоритети її розвитку.

Отже, державний бюджет — це надзвичайно складне соціально-економічне явище, що є головною ланкою фінансової системи держави. Він зосереджує понад 70 % усіх фінансових відносин і містить різні фінансові інституції, за допомогою яких держава здійснює свою фінансову діяльність і перерозподіл значної частини валового внутрішнього продукту.

Сконцентровані у бюджеті кошти призначаються для здійснення державної економічної і соціальної політики, забезпечення оборони та безпеки країни. За допомогою бюджетних коштів виконуються державні та місцеві програми розвитку і функціонування галузей економіки, охорони здоров'я, зміцнення науково-технічного потенціалу і культури, покращення матеріального становища населення та окремих його груп, підтримання соціально-економічного розвитку регіонів.

Значення державного бюджету зумовлюється ще й тим, що у безпосередньому взаємозв'язку з ним і під його впливом функціонують усі інші ланки фінансової системи. Наявність бюджету дає можливість маневрувати коштами за їх розподілу на потреби суспільства з урахуванням їх пріоритетності протягом певного проміжку часу. Акумуляція бюджетних коштів створює можливість для забезпечення рівномірного розвитку економіки і соціальної сфери на всій території країни. Отже, бюджет є могутнім інструментом державного управління, тому важливим є усвідомлення об'єктивності ролі цієї економічної категорії.