Бюджетна система - Чала Н.Д. - Розділ 2. ДЕРЖАВНИЙ БЮДЖЕТ УКРАЇНИ

2.1. Система доходів бюджету

Бюджетна класифікація — це обов'язкове групування доходів і видатків бюджету за однорідними ознаками з чіткою системою розміщення та присвоєння окремим підрозділам бюджету певних найменувань і порядкових номерів.

Бюджетна класифікація України містить такі розділи:

1) доходи бюджету;

2) видатки бюджету;

3) фінансування бюджету;

4) державний борг.

Доходи бюджету складаються з п'яти основних груп:

1) податкові надходження;

2) неподаткові надходження;

3) доходи від операцій з капіталом;

4) державні цільові фонди;

5) офіційні трансферти.

Перша цифра восьмизначного коду класифікації доходів бюджету відповідає зазначеним групам; друга — номеру підгрупи бюджетної класифікації; третя та четверта — розділу, п'ята та шоста — параграфу конкретного розділу, який визначає різновид надходжень; сьома і восьма — виду бюджету (державний, республіканський, обласний, міський тощо).

Доходи бюджетів України поділяють на доходи державного бюджету та доходи місцевих бюджетів.

Доходи державного бюджету — це частина централізованих фінансових ресурсів держави, які регулюються відповідними нормативними актами і необхідні для виконання її функцій. Доходи бюджету виражають економічні відносини держави з підприємствами, установами, організаціями, фізичними особами, які виникають у процесі стягнення бюджетних платежів.

Доходи бюджету можуть формуватися на основі п'ятьох методів централізації коштів:

1) пряме вилучення доходів з державного сектору;

2) отримання доходів від державних угідь, майна і послуг;

3) податковий метод;

4) позиковий метод;

5) емісія грошей.

Надходження від державного сектору зазвичай є незначними, що пояснюється кількома причинами. По-перше, держава, як правило, працює у непривабливих для приватного бізнесу сферах діяльності; по-друге, у більшості випадків діяльність державних підприємств має неприбутковий характер, вона спрямована на виробництво певних товарів чи послуг, а не на отримання прибутку.

Доходи від державних угідь, майна і послуг формуються на основі прав власності держави. Формами таких доходів е платежі за ресурси, лісовий дохід, плата за спеціальне використання прісних водних ресурсів, плата за спеціальне використання надр. Ці надходження в Україні становлять 2 %.

Податковий метод формування доходів бюджету характеризує перерозподіл доходів юридичних і фізичних осіб та може здійснюватися тільки на підставі законів.

Позиковий метод означає формування доходів бюджету на поворотній основі.

Емісія грошей — це формування доходів бюджету за рахунок спеціально випущених додаткових грошових коштів.

За нормальних умов основу доходів бюджету становлять податки — 95—98 % і позики — 2—5 %.

Крім цього, держава має використовувати емісійний дохід — дохід, що забезпечує фінансування поточних видатків.

Є дві основні групи джерел формування доходів бюджету: внутрішні та зовнішні.

До внутрішніх джерел формування доходів бюджету належать створений валовий внутрішній продукт, який є основним джерелом формування дохідної частини бюджету, і національне багатство, що використовується тоді, коли не вистачає обсягів створеного валового внутрішнього продукту або є певний надлишок природних ресурсів у державі.

Зовнішні джерела формування дохідної частини бюджету характеризують міжнародний перерозподіл фінансових ресурсів і можуть створюватися на основі таких методів: прямий перерозподіл (репарація), міжнародний кредит фінансових організацій або іноземних держав, оподаткування експортно-імпортної діяльності, валютне регулювання, яке базується на відхиленні встановленого курсу валют від реального їх співвідношення, та ціновий механізм.

Детальніше зупинимося на бюджетній класифікації доходів.

Першою й основною групою доходів бюджету є податкові надходження, які становлять 55—60 % у загальній структурі доходів бюджету.

До податкових надходжень належать:

1) прямі податки (податок на прибуток підприємств, прибутковий податок з громадян, податок із власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, плата за землю);

2) непрямі податки (податок на додану вартість, акцизний збір і мито);

3) ресурсні платежі (збір за спеціальне використання водних ресурсів, лісовий дохід, збір за спеціальне користування надрами для видобутку корисних копалин);

4) платежі за державні послуги, рентні та компенсаційні платежі (державне мито, рентні платежі за нафту і природний газ, що видобуваються в Україні, збір за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету, різниця у цінах на природний газ, відрахування на дорожні роботи тощо);

б) місцеві податки і збори (податок з реклами, комунальний податок, ринковий збір, курортний збір, збір за паркування автотранспорту, збір за дозвіл на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг, збір за здійснення закордонного туризму, збір за видачу ордера на квартиру, збір за право використання місцевої символіки, збір за проведення місцевого аукціону, конкурсного розпродажу і лотерей, збір з власників собак тощо).

Наступною групою доходів бюджету є неподаткові надхо-дженнЯу які становлять у структурі бюджетних надходжень близько 20 % і до яких належать:

1) доходи від власності та підприємницької діяльності;

2) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерцій-пого та побічного продажу;

3) доходи від штрафів і фінансових санкцій;

4) доходи від реалізації дорогоцінних металів і коштовного каміння;

5) інші неподаткові надходження.

Третя група бюджетних надходжень — доходи від операцій з капіталом — містить:

1) надходження від продажу основного капіталу;

2) надходження від продажу державних матеріальних резервів;

3) надходження від продажу землі і нематеріальних активів;

4) податки та фінансові санкції щодо операцій з капіталом. Ще одним способом перерозподілу національного доходу є

державні цільові фонди, які відображають грошові відносини з розподілу та перерозподілу вартості сукупного суспільного продукту і частини національного багатства, пов'язані з формуванням фінансових ресурсів у розпорядженні держави та використанням державних коштів для витрат на розширене виробництво, задоволення соціально-культурних потреб суспільства, матеріальне стимулювання членів суспільства щодо пенсійного, соціального захисту та розвитку науково-технічного потенціалу країни (табл. 2.1).

Внески до цільових фондів становлять 10—15 % усіх доходів бюджету.

Таблиця 2.1. Державні цільові фонди

Останньою групою бюджетних надходжень є офіційні трансферти — кошти, отримані від органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших державних або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі. Вони можуть надаватися у вигляді дотацій, субсидій або субвенцій.

На рівень доходів державного бюджету впливають зовнішні та внутрішні фактори, які мають економічне, соціальне, політичне та національне спрямування (табл. 2.2).

На величину доходів впливає податковий потенціал — сукупний обсяг оподатковуваних ресурсів території максимально можлива сума надходжень податків і зборів, обчислених в умовах чинного законодавства.

Доходи місцевих бюджетів виражають сферу економічних відносин суспільства, яка пов'язана з формуванням, розподілом та використанням фінансових ресурсів регіонального рівня і використовується місцевими органами влади для забезпечення поточних і перспективних завдань розвитку регіону.

Таблиця 2.2. Економічні фактори, які впливають па рівень доходів бюджету

Доходи місцевих бюджетів формуються на підставі Конституції України, Бюджетного кодексу, Законів України "Про податкову систему України", "Про місцеве самоврядування в У країні" та інших нормативних актів. Доходи міських, районних, селищних, сільських бюджетів формуються згідно з цими юридичними актами, а також рішеннями відповідних рад народних депутатів. Склад доходів, які закріплено за місцевими бюджетами та бюджетами місцевого самоврядування, утверджено ст. 64,66,69 Бюджетного кодексу. Склад доходів місцевих бюджетів містить:

1) податкові надходження;

2) неподаткові надходження;

3) спеціальні надходження;

4) міжбюджетні трансферти (дотації, субвенції).

У Бюджетному кодексі передбачена структура місцевих бюджетів, до якої належать надходження і витрати на виконання повноважень органів влади АРК, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Всі надходження і витрати формують єдиний баланс відповідного бюджету.

У Бюджетному кодексі окремо визначено такі категорії доходів.

1. До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, належать такі податки і збори (так званий перший кошик):

1) податок з доходів фізичних осіб у частині, визначеній Бюджетним кодексом (ст. 65);

2) державне мито в частині, тцо належить відповідним бюджетам;

3) плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;

4) плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;

5) плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів (автозаправними станціями, заправними пунктами)), що справляється виконавчими органами відповідних рад;

6) надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;

7) єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва у частині, що належить відповідним бюджетам.

2. До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та не враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, належать такі податки і збори (так званий другий кошик):

1) місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;

2) 100 % плати за землю — для бюджетів м. Києва та Севастополя, 75 % плати за землю — для бюджетів міст республіканського значення АРК та обласного значення, 60 % плати за землю — для бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань;

3) податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у частині, що зараховується до відповідного бюджету;

4) надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;

5) податок на промисел, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

6) надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що е у власності відповідної територіальної громади;

7) плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету;

8) кошти від відчуження майна, яке перебуває у комунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок не-сільсько господарського призначення, що перебуває у комунальній власності;

9) фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

10) плата за оренду майнових комплексів, що перебуває у комунальній власності;

11) надходження від місцевих грошово-речових лотерей;

12) плата за гарантії, надані з дотримання умов щодо боргових зобов'язань (визначено ст. 17 Бюджетного кодексу);

13) гранти та дарунки у вартісному обрахунку;

14) власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів;

15) податок на прибуток підприємств комунальної власності;

16) платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення;

17) інші надходження, передбачені законом.

3. Надходження до бюджету розвитку, до яких належать:

1) кошти від відчуження майна, яке перебуває у комунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок не-сільсько господарського призначення;

2) надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

3) кошти від повернення позик" які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності Бюджетним кодексом, та відсотки за користування ними;

4) кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням відповідної ради;

5) запозичення, здійсненні у порядку, визначеному Бюджетним кодексом та іншими законами України;

6) субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів.

У Законі України "Про Державний бюджет України на 2007 рік" передбачені точкові субвенції у розмірі 2,8 млрд грн:

1) Київ (Закон України "Про столицю — місто-герой Київ" від 15 січня 1999 р. № 401-ХІУ) отримує 1561 млн грн, з них 561 млн — на виконання функцій столиці;

2) Крим — 30 млн грн — на виконання вимог конституції АРК;

3) Славутич — 3 млн грн — компенсація закриття ЧАЕС;

4) Жовті Води — 7 млн грн — на виконання заходів із радіаційного і соціального захисту населення;

5) Донецька обл. — 140 млн грн — на реконструкцію аеропорту "Донецьк**;

6) Алчевськ та Артемівськ по 20 млн грн — субвенції на соціально-економічний розвиток.

У Законі України № 107-ІУ від 18.12.2008 р. "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України** передбачено цільові субвенції з Державного бюджету у загальному обсязі 2 000 320 тис. грн таким областям: Вінницькій, Івано-Франківській, Закарпатській, Львівській, Тернопільській та Чернівецькій, а також міському бюджету міста Чернівці для ліквідації наслідків стихійного лиха, що сталося 23—27 липня 2008 р. Видатки бюджету міста Києва на виконання функції столиці у 2008 р. здійснювалися відповідно до окремо затвердженої Програми Кабінету Міністрів України. Розподіл субвенцій з Державного бюджету місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток здійснювався з погодження із Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету. Через світову фінансову кризу 2008 р. у Державному бюджеті на 2009 р. не було передбачено субвенцій місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток.

Згідно із статистичними даними найбільшу частку в доходах місцевих бюджетів нині мають від надходжень від загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів, які практично не пов'язані з власною діяльністю органів місцевого самоврядування і становили залежно від року 50— 70 % доходів загального фонду. Частка надходжень від власних джерел, насамперед від місцевих податків і зборів, за цей час не перевищувала 2—10 %. Збереження такої структури і падалі не дасть можливості місцевим органам влади бути справді незалежними, як фінансово, так і політично, і в свою чергу дозволить їм перекладати відповідальність за власні прорахунки в економічній діяльності на державні органи влади. Організаційно всі доходи бюджетів поділяються на закріплені і регульовані.

Закріпленими є доходи, які законодавчо повністю закріплюються за певним бюджетом і не підлягають передачі нижчестоящим бюджетам або частково закріплюються за вищестоящим бюджетом і в певному обсязі підлягають передачі нижчестоящим бюджетам. Так, до складу доходів державного бюджету України належать такі закріплені доходи, як податок на додану вартість, акцизний збір з імпортних товарів, податок на прибуток, ввізне мито, збір за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок Державного бюджету України, збір на обов'язкове соціальне страхування у випадку безробіття, збір до Державного інноваційного фонду надходження від гербового збору.

Однак це не означає, що дохідна частина бюджету має спиратися тільки на закріплені дохідні джерела. Окремим адміністративно-територіальним одиницям може не вистачати закріплених дохідних джерел для покриття видатків у тих обсягах, які передбачені програмою економічного та соціального розвитку. У цьому випадку надаються відповідні суми відрахувань від загальнодержавних податків і зборів завдяки бюджетному регулюванню.

Регульовані доходи характеризуються тим, що вони передаються як відрахування від загальнодержавних податків і зборів із вищестоящого бюджету до нижчестоящих бюджетів для їх збалансування.

Згідно із завданнями щодо розмежування доходів між окремими ланками бюджетної системи України законодавством встановлено такий порядок регулювання доходів бюджетів. З Державного бюджету України до бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів областей, міст Києва і Севастополя може передаватися частка доходів у вигляді відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і обов'язкових платежів, які справляються на цій території, або дотацій та субвенцій. Обсяг цих відрахувань затверджується Верховною Радою України в законі про державний бюджет на відповідний рік за поданням Президента України.

Досить довго тривають дискусії щодо реформування місцевих бюджетів, трансформації міжбюджетних відносин і збільшення ролі місцевих бюджетів, укріплення їх фінансової бази.

Реформа місцевих бюджетів має вирішити такі проблеми:

1) збільшення доходів місцевих бюджетів (не дивлячись на позитивну динаміку зростання доходів місцевих бюджетів, зростання доходів державного бюджету дуже швидкими темпами та зменшення частки місцевих бюджетів у структурі доходів зведеного бюджету, зростання швидкими темпами соціальних виплат і заробітних плат бюджетним установам загострюють цю проблему);

2) залежність місцевих бюджетів від фізичних осіб: у структурі їх доходів частка податку з доходів фізичних осіб становить 60 %, тому необхідно диверсифікувати ризики;

3) дотаційну залежність місцевих бюджетів від державного, оскільки в Україні на сьогодні 645 місцевих бюджетів (93,3 %) є дотаційними, а сума дотацій їм (без урахування видатків державного бюджету на централізовані програми, додаткові дотації та субвенції) становить 50 % їх власних доходів (якщо додати всі інші трансферти з державного бюджету, то загальна сума дотацій перевищить власні доходи на 11,2 %. Основні завдання реформування місцевих бюджетів є такими:

1) підвищення ефективності процесу формування видаткової частки місцевих бюджетів, децентралізація управління фінансами;

2) впровадження планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу;

3) укріплення фінансової основи місцевих бюджетів;

4) посилення інноваційно-інвестиційної складової місцевих бюджетів;

5) удосконалення системи регулювання міжбюджетних відносин;

6) підвищення ефективності управління місцевими фінансами, посилення контролю і відповідальності за виконання та притримання бюджетного законодавства;

7) забезпечення прозорості процесу формування і виконання місцевих бюджетів.