Бюджетна система - Чала Н.Д. - 2.2. Система видатків бюджету

Видатки державного бюджету — це витрати держави на загальнодержавному рівні, які необхідні для виконання державою її функцій і виражають економічні відносини, на основі котрих здійснюється використання централізованих коштів за напрямами, визначеними законом.

Напрями використання бюджетних коштів зумовлені такими факторами:

— необхідністю утримання державних установ;

— рівнем розвитку регіонів держави;

— зв'язками видатків із загальнодержавного бюджету з видатками місцевих бюджетів;

— формами надання бюджетних коштів;

— іншими факторами, які можуть мати вагоме значення залежно від конкретної економічної та політичної ситуації в державі.

Згідно з функціями, які виконує держава, видатки бюджету поділяються на:

1) видатки на здійснення загальнодержавних функцій (на вищі органи державного управління, органи місцевого самоврядування, фінансову та фіскальну діяльність, зовнішньополітичну діяльність, фундаментальні дослідження, проведення виборів і референдумів, обслуговування внутрішнього та зовнішнього боргів);

2) видатки на оборону (на військову оборону, цивільну оборону, військову допомогу зарубіжним країнам, військову освіту, дослідження і розроблення у сфері оборони);

3) видатки на громадський порядок, безпеку та судову владу (на діяльність із забезпечення громадського порядку, боротьбу зі злочинністю, охорону державного кордону, протипожежний захист і рятування, судову владу, кримінально-виконавчу систему та виправні заходи, діяльність у сфері безпеки держави, нагляд за дотриманням закону та представницькі функції у суді, дослідження і розроблення у сфері громадського порядку);

4) видатки на економічну діяльність держави (на сільське господарство, лісове та мисливське господарство, рибне господарство, паливно-енергетичний комплекс, промисловість, будівництво, транспорт, зв'язок, телекомунікації, інформатику, інші галузі економіки)

5) видатки на охорону навколишнього природного середовища (на запобігання та ліквідацію забруднення навколишнього середовища, охорону та раціональне використання природних ресурсів, утилізацію відходів, збереження природно-заповідного фонду);

6) видатки на житлово-комунальне господарство (на житлове господарство, комунальне господарство, іншу діяльність у сфері житлово-комунального господарства);

7) видатки на духовний та фінансовий розвиток (на фізичну культуру і спорт, культуру та мистецтво, засоби масової інформації);

8) видатки на охорону здоров'я (на поліклініки, швидку та невідкладну допомогу, лікарні, санаторно-курортні заклади, іншу діяльність у сфері охорони здоров'я);

9) видатки на освіту (на дошкільну освіту, загальну середню освіту, професійно-технічну освіту, матеріальне забезпечення навчальних закладів);

10) видатки на соціальний захист і соціальне забезпечення (на соціальний захист у випадку непрацездатності, соціальний захист пенсіонерів, ветеранів війни та праці, соціальний захист сім'ї, дітей та молоді, соціальний захист безробітних).

Класифікація видатків бюджету подана у табл. 2.3.

За економічними ознаками видатки поділяються на:

— поточні (видатки на товари і послуги, виплата відсотків за зобов'язаннями, субсидії та поточні трансфертні виплати, всі невідплатні державні платежі, які не підлягають поверненню і передбачаються на поточні цілі);

— капітальні — платежі з метою придбання капітальних активів, стратегічних і надзвичайних запасів товарів, землі, нематеріальних активів або невідплатні платежі, що передаються отримувачем з метою придбання ними подібних активів, компенсації втрат, пов'язаних з руйнуванням чи ушкодженням основних фондів (придбання основного капіталу, створення державних запасів, придбання землі і нематеріальних активів, капітальні трансферти).

Видатки на здійснення неделегованих державних повноважень — це видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державного суверенітету та інші видатки, які не можуть бути передані на виконання місцевому самоврядуванню (законодавча і виконавча влада, утримання Секретаріату Президента та ін.). Видатки на здійснення делегованих державних повноважень — це видатки, які визначаються функціями держави, можуть бути передані місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найефективнішого їх виконання і здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів і трансфертів. Видатки на здійснення власних повноважень — це видатки на реалізацію прав, обов'язків і функцій місцевого самоврядування, які мають місцевий характер і фінансуються за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Бюджетне фінансування — певна система надання коштів підприємствам, установам і організаціям на виконання заходів, передбачених бюджетом.

Бюджетне фінансування має такі принципи:

1) плановості (витрати з державного бюджету визначаються законом про Державний бюджет України, тобто всі витрати плануються);

2) цільового характеру бюджетних асигнувань (бюджетні асигнування мають використовуватися виключно за призначенням);

3) ефективності (отримання максимального ефекту за мінімуму витрат);

4) безповоротності бюджетних асигнувань;

5) безоплатності (за користування бюджетними коштами, які передбачені затвердженими в установленому законодавством порядку, установа чи організація не сплачує будь-яких відсотків);

6) справедливості та неупередженості (бюджетне фінансування здійснюється на засадах справедливого і неупереджено-го розподілу бюджетних ресурсів між усіма розпорядниками коштів);

7) публічності та прозорості (оприлюднення звітів про використання бюджетних коштів їх розпорядниками та прийняття відповідних рішень); .

8) контрольованості витрачання бюджетних коштів (використання всіх видів форм і методів бюджетного контролю щодо кожного розпорядника коштів).

Форми бюджетного фінансування с такими.

1. Фінансування за системою "нетто-бюджет". Ця форма характеризується наданням бюджетних коштів на досить обмежений перелік витрат, затверджений у бюджеті.

2. Фінансування за системою "брутто-бюджет". Ця форма застосовується для підприємств, установ, які повністю фінансуються з бюджету, і нею бюджетні асигнування поділяються на всі види витрат, які забезпечують як поточну діяльність, так і розширене виробництво залежно від специфіки підприємства чи установи.

Методи бюджетного фінансування є такими.

1. Пряме бюджетне фінансування — надання бюджетних асигнувань, які забезпечуються відповідними джерелами надходжень.

2. Метод єдиного казначейського рахунку використовується для фінансування установ та організацій і е системою бюджетних рахунків органів державного казначейства, які відкриті в банку і з котрих органами державного казначейства здійснюються платежі.

3. Трансферти передбачають у випадку незабезпеченості необхідних витрат відповідними джерелами надходжень або недостатності цих джерел на регіональному рівні використання дотацій та субвенцій.

Субвенції — міжбюджетні трансферти для використання з певною метою в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції.

Дотація вирівнювання — міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує.

4. Бюджетні позики займають проміжне місце між безповоротним бюджетним фінансуванням і позиками комерційних банків. Відмінність від бюджетного безповоротного фінансування полягає у тому, що цей вид позик надається з умовою повернення, але або взагалі без відсотків, або за пільгові відсотки, що набагато нижчі за відсотки, які застосовують комерційні банки. Надання цього виду позик здійснюється на основі розпорядження Кабінету Міністрів України.

Фінансування видатків бюджету може здійснюватися як:

— кошторисне фінансування (фінансування за кошторисом);

— фінансування інвестиційних проектів (бюджетні інвестиції — виділення бюджетних асигнувань на капітальні вкладення у виробничу сферу);

— державні субсидії, субвенції, дотації (державні трансферти — особлива форма надання допомоги юридичним і фізичним особам);

— бюджетні кредити (тимчасова фінансова допомога державним підприємствам на умовах поворотності).

Видатки державного бюджету регламентуються Бюджетним кодексом, законом України про державний бюджет на поточний рік, Бюджетною класифікацією, іншими юридичними актами органів влади.

Починаючи з 2000 р. у державному бюджеті, в його видатковій частині передбачаються два фонди: загальний та спеціальний. У ст. 30 Бюджетного кодексу передбачено, що до видатків державного бюджету належать бюджетні призначення, встановлені законом про Державний бюджет України, на конкретні цілі, пов'язані з реалізацією державних програм.

Ст. 82 Бюджетного кодексу передбачає види видатків на здійснення повноважень, які мають фінансуватися з державного бюджету, У ст. 87 перелічені державні програми, які мають фінансуватися з державного бюджету, — видатки:

— на державне управління;

— судову владу;

— міжнародну діяльність;

— фундаментальні та прикладні дослідження і сприяння науково-технічному прогресу державного значення, міжнародні наукові та інформаційні зв'язки державного значення;

— національну оборону;

— правоохоронну діяльність та забезпечення безпеки держави;

— освіту;

— охорону здоров'я;

— соціальний захист та соціальне забезпечення;

— культуру і мистецтво;

— державні програми підтримки телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агентств;

— фізичну культуру і спорт;

— державні програми підтримки регіонального розвитку та пріоритетних галузей економіки;

— програми реставрації пам'яток архітектури державного значення;

— державні програми розвитку транспорту, дорожнього господарства, зв'язку, телекомунікацій та інформатики;

— державні інвестиційні проекти;

— державні програми щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навколишнього середовища та ядерної безпеки, попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха;

— створення та поповнення державних запасів і резервів;

— обслуговування державного боргу;

— проведення виборів і референдумів, інші програми, які мають виключно державне значення.

Фінансування окремих програм економічного та соціального спрямування за місцем реалізації цих програм здійснюється через механізм міжбюджетних трансфертів.

Бюджетним кодексом передбачені таємні видатки — видатки на утримання органів державної влади, функціональне призначення яких — забезпечення національної безпеки. Вони включаються до державного бюджету без деталізації.

У державному бюджеті обов'язково передбачається резервний фонд бюджету, який формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету. Порядок використання коштів із резервного фонду бюджету визначається Кабінетом Міністрів України. Резервний фонд не може перевищувати 1 % обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету.

За недостатнього надходження платежів у дохідну частину бюджету використовується механізм секвестру, коли пропорційно надходженням скорочують видатки. Також е так звані захищені статті, про що говорить ст. 55 Бюджетного кодексу, захищенні статті видатків Державного бюджету України визначаються Законом про Державний бюджет України.

Перелік захищених статей видатків загального фонду Державного бюджету України на 2007 р. за економічною структурою має такий вигляд:

— оплата праці працівників бюджетних установ;

— нарахування на заробітну плату;

— придбання медикаментів і перев'язувальних матеріалів;

— забезпечення продуктами харчування;

— оплата комунальних послуг та енергоносіїв;

— виплата відсотків за державним боргом;

— трансферти населенню;

— трансферти місцевим бюджетам.

Видатки місцевих бюджетів відображають ті самі соціально-економічні відносини, що і видатки державного бюджету, але на місцевому рівні. Видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмірі цільове спрямування визначаються місцевими бюджетами цих громад; видатки, пов'язані зі здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, — відповідними районними та обласними бюджетами.

Видатки місцевих бюджетів, передбачені ст. 70 Бюджетного кодексу, включають бюджетні призначення, установлені рішеннями про місцевий бюджет, на конкретні цілі, що пов'язані з реалізацією відповідних програм. Перелік програм залежить від рівня місцевого бюджету. Проте є певні суперечності між нормами Бюджетного кодексу та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Специфічність напрямів видатків місцевих бюджетів залежить від таких чинників: рівня місцевого бюджету, особливостей інфраструктури, фінансових можливостей адміністративно-територіальної одиниці, участі адміністративно-територіальної одиниці у загальнодержавних і регіональних програмах, необхідності вирішення актуальних місцевих проблем. До таких видатків належать:

— видатки, що здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст районного підпорядкування та їх об'єднань і враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів: на утримання органів місцевого самоврядування, освіту, первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу, утримання сільських, селищних і міських палаців культури, клубів та бібліотек;

— видатки, що здійснюються з районних бюджетів та бюджетів міст АРК і міст обласного підпорядкування та враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів: на державне управління, освіту, охорону здоров'я, соціальний захист та соціальне забезпечення, державні, культурно-освітні та театрально-видовищні заклади, державні програми розвитку фізичної культури і спорту;

— видатки, що не враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів на місцеву пожежну охорону, позашкільну освіту, програми місцевого значення, які стосуються дітей, молоді, жінок, сім'ї, місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів, заходи з організації рятування на воді, обслуговування боргу органів місцевого самоврядування, транспорт, дорожнє господарство та інші програми.

Ст. 67 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено фінансування витрат, пов'язаних зі здійсненням органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади, та виконання рішень органів державної влади. Повноваження органів виконавчої влади, надані законом, фінансує держава у повному обсязі для їх здійснення органами місцевого самоврядування. Кошти для цього передбачаються щорічно в Законі України "Про Державний бюджет України". Рішення органів державної влади, які зумовлюють додаткові видатки органів місцевого самоврядування, обов'язково супроводжуються передачею їм фінансових ресурсів. Витрати, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, які не було попередньо забезпечено відповідними фінансовими ресурсами, компенсує держава.

Поняття бюджету розвитку, визначено в ст. 1 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" як доходи і видатки місцевого бюджету, що утворюються і використовуються для реалізації програм соціально-економічного розвитку, зміцнення матеріально-фінансової бази. Ст. 71 Бюджетного кодексу встановлено складові доходів і витрат бюджету розвитку. Доходи бюджету розвитку формують за рахунок частини податкових надходжень, коштів, залучених від розміїцення місцевих позик, трансфертів з інших бюджетів (ч. 5 ст. 63 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні"). Бюджет розвитку місцевих бюджетів є складовою спеціального фонду місцевих бюджетів і містить:

— видатки на погашення основної суми боргу;

— капітальні видатки;

— внески органів влади у статутні фонди суб'єктів підприємницької діяльності.

Для непередбачуваних видатків може бути сформований резервний фонд, який не має перевищувати 1 % обсягу видатків загального фонду відповідного місцевого бюджету. У випадку його створення і використання відповідні виконавчі комітети місцевого самоврядування щомісяця звітують перед відповідними радами про витрачання коштів цього бюджету.

Головною проблемою залишається незабезпечення місцевих бюджетів за видатками на виконання делегованих державою повноважень, а також на фінансування програм соціально-економічного розвитку.

У січні — вересні 2009 р. до місцевих бюджетів надійшло 36,4 млрд грн доходів, що враховують при визначенні міжбюджетних трансфертів ("перший кошик"), що становить 71,7 % річного розрахункового показника Міністерства фінансів України. Порівняно з даними за 9 місяців 2008 р. надходження цих доходів зменшилися на 1,1 млрд грн, або на 2,8 %. Обсяг доходів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів ("другий кошик") у січні — вересні 2009 р. склав 6,9 млрд грн, що на 8,2 % більше, ніж надійшло у відповідному періоді попереднього року. Річний розрахунковий показник Міністерства фінансів України, передбачений на 2009 р. за цими надходженнями, виконано на 67,5 %. За січень — вересень 2009 р. до спеціального фонду місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) надійшло понад 8,0 млрд грн, що на 22,8 % менше, ніж в аналогічному періоді 2008 р.

Загальний дохід місцевих бюджетів у 2007 р., що враховується під час розрахунку трансфертів (перший кошик), становить 32 млрд грн, тобто є на 33,4 % більшим за планові показники 2006 р. На підвищення цін і тарифів на енергоносії передбачено 695 млн грн. Частка енергоносіїв у видатках місцевих бюджетів на сьогодні становить 10 %, тобто є більшою за 5 млрд грн. Частка заробітної плати з нарахуваннями у місцевих бюджетах за винятком м. Києва перевищує 80 % (2006— 2007 рр.). Більш-менш прийнятними були б такі показники: 67 % на заробітну плату, 10 % на капітальні видатки. Твердження, що місцеві бюджети становлять більше 43 % зведеного бюджету, пояснюється тим, що 17 млрд грн формують субвенції місцевим бюджетам, у тому числі більше 14 млрд грн — субвенції на соціальний захист. Ці гроші проходять через місцеві бюджети транзитом і ніякого впливу на їх використання місцеві органи самоврядування не мають. Якщо виключити із розрахунку субвенцію на соціальний захист і суми, що забираються до державного бюджету, то частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті буде становити 32 %. На власні повноваження місцевого самоврядування припадає 4,1 млрд грн (0,7 % ВВП, або 2,3 % зведеного бюджету).

Бюджети АРК і міські бюджети приймаються виключно стосовно дефіциту бюджету розвитку, тобто перевищення видатків відповідних бюджетів понад їхні доходи, які утворюються та використовуються для реалізації програм соціально-економічного розвитку, зміцнення матеріально-фінансової бази (ст. 72 Бюджетного кодексу, ст. 1 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні"). Отже, фінансування обов'язкових, життєво-необхідних витрат для територіальних громад здійснюють обов'язково (поточний бюджет) або забезпечують просте відтворення. Дефіцит же поширено лише на видатки щодо розширеного відтворення.