Бюджетна система України - Пасічник Ю.В. - Бюджетний кодекс України.

Був опублікований 25 липня 2001 р. Набрав чинності з дня його опублікування, а окремі статті, які регламентують поточні бюджетні процедури, — з 1 січня 2002 р.

Бюджетний кодекс складається з шести розділів:

Розділ І. Загальні положення

Визначені відносини, що регламентуються Бюджетним кодексом, основні терміни (подані в словнику офіційних термінів), окреслено бюджетний період та вказані основні положення бюджетного законодавства. Перелічені принципи побудови бюджетної системи, описана бюджетна класифікація, визначено склад державного боргу, частин бюджету. Значну увагу приділено бюджетному процесу на державному і місцевому рівнях, його окремим стадіям, а також ролі учасників бюджетного процесу. Чітко визначено головних розпорядників бюджетних коштів та їхні функції. Описано порядок формування резервного фонду для Державного і місцевих бюджетів, механізми аудиту та фінансового контролю, оприлюднення інформації про бюджет.

Розділ II. Державний бюджет України

Визначено склад доходів і видатків Державного бюджету, в тому числі таємні видатки за основними напрямами їх витрачання, детально описаний механізм складання проекту бюджету, розгляд та прийняття бюджету Верховною Радою України, його виконання та звіт про виконання. Особлива увага приділена ролі Кабінету Міністрів, Міністерства фінансів, Державного казначейства, Верховної Ради у бюджетному процесі, вказані конкретні його стадії. Визначені основи ведення бухгалтерського обліку, порядок закриття рахунків після закінчення бюджетного періоду.

Розділ III. Місцеві бюджети

Передбачені доходи і видатки, які закріплюються за місцевими бюджетами, складові місцевих бюджетів. Детально описаний механізм бюджетного процесу на місцевому рівні, конкретизовані повноваження його учасників, охарактеризовані окремі його стадії. Урегульовані питання, що виникають у разі несвоєчасного затвердження відповідного місцевого бюджету.

Розділ IV. Міжбюджетні відносини

Визначені критерії розмежування видів видатків між бюджетами, перелічені видатки, що здійснюються з Державного бюджету, бюджетів сіл, селищ, міст районного, обласного та республіканського підпорядкування. Окремо вказані видатки, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Окремим механізмом передбачено передання видатків на виконання власних повноважень між місцевими бюджетами та передача права на виконання делегованих повно важень. Чітко визначені фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти фінансових нормативів бюджетної забезпеченості. Окрема глава присвячена міжбюджетним трансфертам, де врегульовані питання трансфертів, які надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам, передбачена дотація вирівнювання бюджетам міст Києва та Севастополя, міст республіканського підпорядкування Автономної Республіки Крим, міст обласного підпорядкування і районним бюджетам. Регламентовано також порядок надання субвенцій з Державного бюджету України місцевим бюджетам на здійснення програм соціального захисту, а також субвенцій на компенсацію витрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок наданих державою податкових пільг, субвенцій на виконання інвестиційних проектів, субвенцій на виконання власних повноважень територіальних громад, сіл, селищ, міст та їх об'єднань.

Розділ V. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення

Визначені повноваження щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства Верховної Ради, Рахункової палати, Міністерства фінансів, Державного казначейства, Державної контрольно-ревізійної служби, Верховної Ради АРК, Ради міністрів АРК, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад. Конкретизовано поняття бюджетного правопорушення, визначено критерії, за якими використання бюджетних коштів визнається нецільовим, і передбачена відповідальність за порушення законодавства, а також описано порядок накладення стягнення та оскарження рішення про накладення стягнення. Форма, порядок складання та передання за призначенням протоколу про бюджетне правопорушення встановлюється Міністерством фінансів України.

Розділ VI, Прикінцеві положення

Визначені перехідні положення, термін дії окремих з них — до 5 років, які враховують конкретні бюджетні відносини. Перелічені проекти законів, які потрібно прийняти у зв'язку з введенням у дію Бюджетного кодексу.

Закон "Про Державний бюджет України". Закон "Про Державний бюджет України" приймається на наступний за звітним роком. На жаль, практично жодного року за 12 років незалежності він не був прийнятий вчасно.

В Україні календарний і бюджетний роки збігаються. У цьому Законі передбачається формування в конкретних обсягах джерел доходів та видатків бюджету, необхідні нормативи відрахувань, дотації і субсидії областям, джерела покриття дефіциту бюджету (при плануванні), поточні пояснення до здійснення виконання бюджету.

Інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини. До основних законів, які регламентують функціонування бюджетної системи, можна віднести:

1. Закон України "Про прожитковий мінімум".

2. Закон України "Про місцеве самоврядування".

3. Закон України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим".

4. Закон України "Про місцеві державні адміністрації".

Розглянемо їх у такій послідовності.

Закон України "Про прожитковий мінімум". Прийнятий Верховною Радою України 15 липня 1999 р. Цей закон складається з семи статей, де подано визначення прожиткового мінімуму (наведено в словнику офіційних термінів), принципи формування набору продовольчих товарів та послуг, їх перелік, порядок установлення та затвердження прожиткового мінімуму.

Так, у ст. 2 передбачено, що прожитковий мінімум застосовується для:

¾ загального оцінювання рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм;

¾ установлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги сім'ям з дітьми, допомоги у зв'язку з безробіттям, а також стипендій та інших соціальних виплат, виходячи з вимог Конституції України та законів України;

¾ визначення права на призначення соціальної допомоги;

¾ установлення величини неоподатковуваного мінімуму доходу громадян;

¾ формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Ст. З передбачає, що набір продуктів харчування та набір непродовольчих товарів визначаються в натуральних показниках, набір послуг — у нормативах споживання не рідше одного разу на п'ять років. У цій же статті зазначається, що набір продуктів для дітей, працюючих, людей похилого віку має бути таким, щоб забезпечувати їх повноцінне життя; набір непродовольчих товарів має включати засоби гігієни, медикаменти, засоби захисту людини від навколишнього середовища, засоби облаштування побуту; у набір послуг слід включати житлово-комунальні, транспортні, побутові послуги, послуги зв'язку, закладів культури, освіти, охорони здоров'я та ін.

Ст. 4 передбачає, що прожитковий мінімум установлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи формування набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг.

Прожитковий мінімум на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення за поданням Кабінету Міністрів України щорічно затверджується Верховною Радою України до початку розгляду Державного бюджету України; щорічно переглядається відповідно до зростання індексу споживчих цін разом із уточненням показників Державного бюджету України та публікується в офіційних виданнях.

Верховною Радою на 2000 р. був затверджений прожитковий мінімум на одну дорослу людину в розмірі 270,1, а на 2001 р. — 311,3 грн.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997р.). У підзаголовку до цього закону сказано, що відповідно до Конституції України він визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Закон складається з п'яти розділів.

Розглянемо окремі положення цього закону, які стосуються бюджетної системи.

Розділ І. Загальні положення

У цьому розділі визначаються основні терміни — територіальна громада, місцевий референдум, представницький орган місцевого самоврядування, районна та обласні ради, виконавчі органи рад, бюджет місцевого самоврядування, районний та обласний бюджет, бюджет розвитку та мінімальний бюджет тощо (основні терміни з цього закону подані в словнику офіційних термінів).

У цьому розділі також описано механізм місцевого референдуму, місцевих ініціатив, основи формування виконавчих органів рад, функції сільського, селищного, міського голови, повноваження органів самоорганізації населення.

Розділ II. Організаційно-правова основа місцевого самоврядування

У цьому розділі регламентуються повноваження сільських, селищних, міських рад, виконавчих органів цих рад, сільського, селищного, міського голови та районних і обласних рад. Досить детально описано порядок формування, організація роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування за всіма основними напрямами, включаючи бюджетні питання.

Розглянемо основні повноваження відповідних структур місцевого самоврядування з бюджетних питань.

1. Сільські, селищні, міські ради:

а) утворення і ліквідація комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій;

б) затвердження за пропозицією голови ради структури виконавчих органів влади, загальної чисельності апарату ради, витрат на її утримання;

в) прийняття рішення про проведення місцевого референдуму;

г) затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

д) затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, затвердження звіту;

е) установлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом;

є) утворення позабюджетних цільових (у тому числі і валютних) коштів, затвердження положення про ці кошти, затвердження звітів про використання зазначених коштів;

ж) прийняття рішень щодо випуску місцевих позик;

з) прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передання коштів з відповідного місцевого бюджету;

и) прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг з місцевих податків і зборів;

і) установлення для підприємств, установ, організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміри частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету;

ї) утворення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій;

й) затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад;

к) створення відповідно до закону міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету;

л) прийняття рішень, пов'язаних зі створенням спеціальних вільних та інших зон, змінами в статусі цих зон, внесення до відповідних органів пропозицій з цих питань, надання згоди на створення таких зон за ініціативою Президента України або Кабінету Міністрів України.

2. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад:

а) підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування, організація їх виконання, звіт про результати виконання;

б) забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

в) забезпечення складання балансів фінансових, трудових, ресурсів, грошових доходів і видатків, необхідних для управління соціально-економічним і культурним розвитком відповідної території;

г) подання до районних, обласних рад необхідних показників та внесення пропозицій до програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, а також до планів підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, з питань, пов'язаних із соціально-економічним та культурним розвитком території, задоволенням потреб населення;

д) здійснення в установленому порядку фінансування видатків із місцевого бюджету;

е) залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури;

є) об'єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, установ та організацій;

ж) вирішення питань щодо використання нежилих приміщень, будинків і споруд, що належать до комунальної власності;

з) організація місцевих ринків, ярмарків, сприяння розвитку всіх форм торгівлі;

и) вирішення питань про надання неповнолітнім, студентам, пенсіонерам та інвалідам права на безкоштовне і пільгове користування об'єктами культури, фізкультури і спорту, а також визначення порядку компенсації цим закладам вартості послуг, наданих безкоштовно або на пільгових умовах;

і) встановлення за рахунок власних коштів і благодійних надходжень додаткових до встановлених законодавством гарантій щодо соціального захисту населення.

3. Сільський, селищний, міський голова:

а) підписує рішення ради та її виконавчого комітету;

б) забезпечує підготовку до розгляду ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання;

в) є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою;

г) звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади.

4. Районні та обласні ради.

Районні та обласні ради мають відповідні повноваження в межах територіально-адміністративних одиниць, які подібні до повноважень сільських, селищних, міських рад, але є окремі відмінності, а саме:

а) розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного підпорядкування, сіл, селищ, міст районного підпорядкування;

б) прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад;

в) заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету;

г) прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації;

д) внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної державної адміністрації;

е) установлення відповідно до закону місцевого збору за проїзд по території прикордонних областей автотранспортом, що прямує за кордон, визначення порядку його сплати.

Розділ III. Матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування

У цьому розділі розглянуті такі питання, як право комунальної власності, детально регламентовані питання доходів і видатків місцевих бюджетів, використання вільних бюджетних коштів, створення і використання позабюджетних коштів, механізм установлення і використання місцевих податків і зборів, участь органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах.

Розділ IV. Гарантії місцевого самоврядування. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування

У цьому розділі передбачена відповідальність конкретних і

органів та посадових осіб за вчинені дії, а також урегульовані окремі питання діяльності. Так, передбачено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

Передбачено механізм висловлення недовіри голові державної адміністрації. Так, якщо районна, обласна ради шляхом таємного голосування висловлює недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, то Президент України повинен дати обґрунтовану відповідь, якщо ж ця недовіра висловлена не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними територіальним громадам. Вони мають періодично, не менш ніж 2 рази на рік інформувати населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету. У законі передбачено механізм дострокового припинення повноваження рад та інших органів місцевого самоврядування й організація нових виборів.

За шкоду, заподіяну юридичним і фізичним особам у результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності передбачено відшкодування за рахунок коштів місцевого бюджету, або за рахунок посадових осіб місцевого самоврядування згідно з установленим порядком.

Розділ V. Прикінцеві та перехідні положення

У цьому розділі характеризуються особливості застосування цього закону та інших нормативних актів до міст Києва та Севастополя, поширення дії Закону України "Про державну службу" на посадових осіб місцевого самоврядування та перелік нормативних актів, що втратили чинність у зв'язку з уведенням у дію цього закону.

Закон України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим". Конституція Автономної Республіки Крим була прийнята на другій сесії Верховної Ради АРК 21 жовтня 1998 p., затверджена Верховною Радою України 23 грудня 1998 р. і набула чинності з дня опублікування, тобто з 14 січня 1999 р.

Конституція містить 5 розділів з 48 статтями. Уже в ст. 1 наголошено, що АРК є невід'ємною складовою України і здійснює повноваження, визначені Конституцією України. Тим самим віддається пріоритет на території АРК Конституції України в разі розбіжностей з нормативними актами АРК. У ст. 26 "Повноваження Верховної Ради АРК" передбачені певні повноваження і з бюджетних питань, а саме:

визначення порядку управління майном, яке належить АРК;

затвердження бюджету АРК і внесення змін до нього, контроль за його виконанням, прийняття рішень щодо звіту про його виконання;

установлення податків і пільг щодо оподаткування згідно із законами України;

за поданням Ради міністрів АРК затвердження програм АРК з питань соціально-економічного і культурного розвитку; раціонального природокористування, охорони навколишнього середовища відповідно до загальнодержавних програм.

Закон України "Про місцеві державні адміністрації", підписаний Президентом України 9 квітня 1999 p., набрав чинності 15 травня 1999 р.

Закон містить 7 розділів і 50 статей. Так, ст. 6 передбачає, що голова місцевої державної адміністрації у межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів — накази, які є обов'язковими для виконання. Ст. 18 "Повноваження в галузі бюджету та фінансів" передбачає, що місцева державна адміністрація:

складає і подає на затвердження проекти відповідного бюджету та забезпечує його виконання;

подає в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого рівня фінансові показники і пропозиції до проекту Державного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субвенцій, дані про зміну складу об'єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню;

отримує від усіх суб'єктів підприємницької діяльності незалежно від форм власності інформацію, передбачену актами законодавства для складання і виконання бюджету;

здійснює фінансування підприємства, установ і організацій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, переданих у встановленому порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами;

регулює ціни та тарифи за виконання робіт та надання житлово-комунальних послуг підприємствами, а також визначає і встановлює норми їх споживання, здійснює контроль за їх додержанням.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України в межах повноважень, передбачених Конституцією України та законами України, видає відповідні акти, які не можуть суперечити Конституції України, законам України, указам Президента України. Ці нормативні акти регулюють поточні питання, які виникають унаслідок здійснення повноважень.

Так, Кабінет Міністрів розпорядженням від 27 червня 2001 р. № 741 "Про підвищення розмірів пенсій та інших соціальних виплат пенсіонерам" урегулював поточні питання виплати пенсій.

Якщо питання є компетенцією ще одного державного органу, то може бути спільна постанова, наприклад Постанова Кабінету Міністрів України і Національного банку України № 13 від 14 січня 1997 р. "Про впровадження казначейської системи виконання Державного бюджету", де передбачено відповідний механізм.

Нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.

Це можуть бути укази Президента, які регулюють поточні актуальні питання, не врегульовані законами України, а також постанови, рішення, накази міністерств, відомств, зокрема Міністерства фінансів, Державного казначейства, Головної Державної податкової адміністрації тощо.

Розглянемо лише укази Президента.

Президент України, виконуючи свої Конституційні повноваження має право видавати Укази з тих питань, які не врегульовані законами. Оскільки прийняття законів досить тривалий процес, то для оперативного вирішення важливих питань застосовується механізм указів. Так, Указом Президента від 18 травня 2000 р. "Про основні напрями соціальної політики на період до 2004 р." були запроваджені відповідні механізми їх реалізації. Указами Президента призначаються і звільняються члени Кабінету Міністрів та керівники відомств.

Крім того, указами можуть регулюватися й інші економічні питання. Так, Указом Президента України № 402/2003 від 13 травня 2003 р. "Про підвищення ефективності діяльності координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю" був затверджений новий склад комітету та намічені заходи з підвищення дієвості цього Комітету.

Рішення органів АРК, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування. Місцеві органи влади — органи місцевого самоврядування та державні адміністрації в межах своїх повноважень, згідно з Конституцією України, Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації" та інших нормативних актів, де передбачені їхні повноваження, можуть видавати нормативні акти місцевого значення.

Щодо функціонування бюджетної системи це можуть бути рішення про затвердження місцевих бюджетів, планів соціально-економічного і культурного розвитку, надання пільг окремим платникам у сплаті податків, які є складовою місцевих бюджетів, створення спеціальних фондів, випуск місцевої позики тощо.