Бюджетна система України - Пасічник Ю.В. - Завдання, принципи, методи.

13.1. Сутність бюджетного планування

Бюджетне планування є складовою загальнодержавного економічного планування. Рівень його організації, наукова обґрунтованість планових показників бюджету, їх збалансованість значною мірою визначають економічний і соціальний розвиток як окремих регіонів, так і держави в цілому. Оскільки в Бюджетному кодексі України прямо не дається визначення терміна ''бюджетне планування", звернемося до відповідних визначень, які зустрічаються в українській економічній літературі й відображають певні характеристики цього поняття (рис. 13.1.1).

Юридична база.

Бюджетне планування — досить відповідальний процес, тому воно має свої "правила", основою яких є нормативна база. Розглянемо окремі з цих юридичних актів.

Конституція. У ній визначені основні підходи до фінансових, у тому числі і бюджетних питань, вказані окремі контрольні строки їх вирішення. Так, проект бюджету має бути поданий Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради до 15 вересня.

Бюджетний кодекс України. У цьому юридичному акті значна увага приділена процесам планування, зокрема дається перелік повноважень Верховної Ради, Кабінету Міністрів,

Міністерства фінансів та інших органів виконавчої влади державного і місцевого рівня, передбачена відповідальність за порушення бюджетного законодавства. Чітко окреслені строки всіх чотирьох стадій бюджетного процесу на державному і місцевому рівнях, визначено механізм проходження проекту Закону про Державний бюджет, а також порядок затвердження місцевих бюджетів. Значна увага приділена механізму міжбюджетних трансфертів за всіма їх напрямами.

3. Закони України. Окремі питання планування бюджетів урегульовані відповідними законами. Так, з 26 квітня 2000 р. набув чинності Закон України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку", де передбачені механізми розроблення цих програм, що мають бути основою для річних бюджетів. Конкретні повноваження державних органів, які причетні до планування, передбачені законами, що регулюють їхню діяльність.

У Бюджетному кодексі передбачена відповідна процедура експертизи законів, які впливають на дохідну та видаткову частину бюджетів.

Кожен законопроект, внесений до Верховної Ради України, протягом семи днів подається до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету для проведення експертизи щодо його впливу на дохідну та/або видаткову частину бюджетів та виконання Закону про Державний бюджет України у поточний бюджетний період.

Протягом двох тижнів, якщо Верховною Радою України не визначено інший термін, Комітет Верховної Ради України з питань бюджету забезпечує підготовку експертного висновку щодо впливу відповідного законопроекту на дохідну та/ або видаткову частину бюджетів. До проектів законів, набрання чинності якими в поточний чи наступний бюджетний періоди призведе до збільшення видатків або скорочення доходів бюджету, суб'єктом законодавчої ініціативи додаються пропозиції про видатки, які належить скоротити, та/або пропозиції про джерела додаткових доходів для покриття збільшення видатків. Жодна з таких змін не має призвести до збільшення державного боргу і державних гарантій, розмір яких установлено Законом про Державний бюджет України. При цьому:

законопроекти, які згідно з експертним висновком та рішенням Комітету Верховної Ради України з питань бюджету не впливають на дохідну та/або видаткову частину бюджетів, вносяться до порядку денного пленарних засідань Верховної Ради України для їх розгляду у загальному порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України;

законопроекти, які згідно з експертним висновком та відповідним рішенням Комітету Верховної Ради України з питань бюджету впливають на дохідну чи видаткову частини бюджетів, протягом трьох днів передаються Міністерству фінансів України для експертного висновку щодо визначення вартісної величини впливу законопроектів на дохідну чи видаткову частини бюджетів та для пропозицій щодо доцільності їх прийняття, можливості та терміну набрання ними чинності. Міністерство фінансів України у двотижневий термін готує експертний висновок та пропозиції до законопроектів і передає Комітету Верховної Ради України з питань бюджету для підготовки висновків щодо доцільності їх прийняття Верховною Радою України і термінів набрання ними чинності.

Закони України, які впливають на формування дохідної та видаткової частин бюджетів, мають бути опубліковані до 15 серпня року, що передує плановому. В іншому випадку норми відповідних законів, що впливають на формування дохідної та/ або видаткової частин бюджетів, застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, наступного за плановим.

Пропозиції Верховної Ради України до Основних напрямів бюджетної політики. Верховна Рада розробляє відповідні пропозиції, де відображена позиція депутатських груп і фракцій з основних питань бюджетної політики, яка розробляється Кабінетом Міністрів України.

Укази Президента. Вони регламентують окремі поточні питання, що мають державну вагу і мають підтримуватись державою. Так, Указом Президента № 434/2003 від 26 травня 2003 р. "Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади" було ліквідовано посади державних секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників і введено посади перших заступників та заступників міністра.

Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради. Це конституційне право Президента України, і вперше в 2001 р. його послання було присвячене бюджетним питанням: "Про основні напрями бюджетної політики на 2002 р".

Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів. Цими актами регламентуються механізми бюджетних процесів. Так, Кабінет Міністрів прийняв Постанову від 4 червня 2003 р. № 868 "Про здійснення державних зовнішніх запозичень у 2003 році", у якій передбачений механізм цих запозичень та визначені основні учасники цього процесу з української та іноземної сторін.

Для конкретизації механізму фінансування курортних закладів була прийнята постанова від 22 травня 2001 р. № 548 "Про затвердження порядку фінансування з державного бюджету санаторно-курортних закладів у 2001 р."

Згідно з Бюджетним кодексом Кабінет Міністрів розробляє проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Інші акти державних і місцевих органів влади. Це можуть бути правила складання і виконання бюджету, бюджетна класифікація, інструкції міністерств і відомств, бюджетні регламенти, які затверджуються органами місцевого самоврядування. Так, Державне казначейство України видало наказ № З від 22 січня 2001 р. "Порядок касового виконання Державного бюджету за видатками", у якому передбачений відповідний механізм.

Державні Програми економічного і соціального розвитку. Основні програми такі:

Проект економічного і соціального розвитку України до 2011 р. "Європейський вибір";

Україна: поступ у XXI ст. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000—2004 pp.;

Основні напрями соціальної політики на період до 2004 p.;

галузеві програми;

програми міжнародного співробітництва.

На загальнодержавному рівні в бюджетному плануванні беруть участь міжнародні фінансові інституції, зарубіжні консультанти, наукові установи України, Кабінет Міністрів України, всі міністерства та відомства, відповідні комітети Верховної Ради України, окремі депутати та громадські організації.

На місцевому рівні відповідну участь беруть структурні підрозділи органів законодавчої та виконавчої влади, депутати, наукові, громадські діячі.

Завдання, принципи, методи.

Бюджетне планування має свої завдання і має базуватись на відповідних принципах і методах.

Завдання бюджетного планування:

забезпечити необхідні макроекономічні пропорції розвитку держави;

виявляти реальні джерела надходжень за усіма напрямами та всіма платниками податків та зборів по всіх бюджетних рівнях;

ефективно розподілити за напрямами та між регіонами бюджетні видатки;

сприяти найбільш ефективному використанню бюджетних коштів галузями народного господарства;

забезпечити мінімальний рівень соціальних потреб;

утворити необхідні соціальні резерви, які використовуються на планові й позапланові заходи;

передбачити в системі здійснення бюджетних платежів можливість прозорого бюджетного контролю.

Принципи бюджетного планування:

наукова обґрунтованість;

оптимальна збалансованість між рівнем оподаткування суб'єктів — платників податків і рівнем соціальних виплат;

центральне місце бюджетного планування в системі фінансового планування;

органічний взаємозв'язок між прогнозними та поточними бюджетними планами;

директивний характер бюджетних виплат;

єдність загальнодержавного та місцевих бюджетів;

наявність відповідних бюджетних резервів;

демократичність.

Методи бюджетного планування:

метод коефіцієнтів. Базується на застосуванні відповідних коефіцієнтів. За основу беруться показники, які було досягнуто в минулий період, і коригуються з урахуванням відповідних коефіцієнтів, які відображають зміни, що передбачаються в плановий період;

нормативний метод. За основу беруться нормативи, які регламентують види надходжень і видатків. При цьому враховуються економічний стан підприємств, установ, галузей народного господарства, фізичних осіб. Цей метод дає змогу сповна виявити бюджетні резерви і сприяє їх економії;

балансовий. За допомогою цього методу вдається досягти узгодженості між джерелами надходжень та джерелами видатків за видами та регіонами, установити взаємозв'язок із загальною величиною фінансових ресурсів у державі по міністерствах, відомствах, регіонах і відповідними потребами, які можуть бути забезпечені;

предметно-цільовий. Використовується при фінансуванні окремих державних програм економічного і соціального розвитку. Дає змогу виявити джерела покриття і визначити ефективність цих програм. Починаючи з 2002 р. цей метод використовується при формуванні Державного і місцевих бюджетів як основний.