Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - 3.4. Нетрадиційні джерела доходної частини самоврядних бюджетів

Проблеми становлення інституту самостійних місцевих бюджетів Україні не можна розв'язати без використання зарубіжного досвіду формування власних доходів місцевих бюджетів, які становлять, наприклад, у Швеції та Швейцарії більше ніж 70%, в Іспанії - 50%, у Норвегії - 56% доходів місцевих бюджетів. Це також пов'язано з необхідністю запровадження в Україні поділу місцевих бюджетів на два самостійні розділи: поточний бюджет і бюджет інвестицій. Кожному з цих бюджетів належить мати власні доходну і видаткову частини. Доходи бюджету розвитку мають формуватися за рахунок частини податкових надходжень, комунальних позик, банківських кредитів та інвестиційних субсидій. Видатки цього бюджету слід спрямовувати виключно на інвестиційні програми, на придбання обладнання та погашення основної частини боргу органів місцевого самоврядування. Може бути використано досвід розвинутих зарубіжних країн щодо утворення додаткових і приєднаних місцевих бюджетів. Розглянемо деякі аспекти зарубіжного досвіду функціонування системи самостійних місцевих бюджетів. Види місцевих бюджетів у федеративних країнах визначаються на основі законодавства кожного суб'єкта федерації. В унітарних державах їхня система встановлюється на основі єдиного загальнодержавного законодавства. Як у федеративних, так і в унітарних зарубіжних країнах немає єдиної бюджетної системи та єдиної бюджетної класифікації. Тому стосовно практики розвинутих країн некоректно вживати термін бюджетна система. Слід користуватися поняттям система бюджетів. У цих країнах не формується єдиного зведеного загальнодержавного бюджету. Кожен рівень влади має власний, самостійний і відокремлений від інших бюджет. Цей бюджет він формує і виконує самостійно, відповідно до покладених на нього функцій. Бюджети адміністративних одиниць нижчого рівня зарубіжних країн не включаються до бюджетів адміністративних одиниць вищого рівня. Таким чином, тут не використовується таке поняття, як зведені бюджети адміністративно-територіальних утворень. Закономірним для всіх розвинутих зарубіжних країн є поділ місцевих бюджетів на два самостійні функціональні види місцевих бюджетів. Це місцеві поточні, або адміністративні, бюджети та місцеві бюджети розвитку, або інвестиційні бюджети. Кожен із цих бюджетів має власні видатки і власні доходи .

Видатки місцевого поточного бюджету спрямовуються на поточні потреби, на забезпечення утримання соціально-культурної сфери, на адміністративні витрати, на соціальний захист, на виконання делегованих повноважень, на сплату видатків з боргу місцевої влади. Доходи місцевого поточного бюджету формуються за рахунок місцевих податків і зборів, платежів, загальних субсидій, що надаються державною владою, та деяких інших доходів. Видатки бюджету розвитку, або бюджету інвестицій, спрямовуються на розвиток соціальної інфраструктури, на капітальні вкладення, на придбання устаткування та обладнання, на інші інвестиційні програми, на сплату основної частини боргу місцевих органів влади. Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок банківських кредитів, муніципальних (комунальних) позик, інвестиційних субсидій, що надаються державною владою, та за рахунок деяких інших джерел .

Законодавство більшості зарубіжних країн забороняє використовувати доходи бюджетів розвитку на видатки поточних бюджетів. У законодавстві багатьох зарубіжних країн є також поняття додатковий бюджет і приєднані бюджети. У Франції, наприклад, додатковий бюджет за своєю природою є уточнюючим основний бюджет. В основному бюджеті не може бути точно враховано всіх можливих змін фінансових показників протягом бюджетного року. Ці зміни можуть стосуватися бюджету як поточного, так і інвестиційного. Таким чином, у разі потреби прийнятий основний місцевий бюджет можна скоригувати з допомогою додаткового бюджету. Прийняття додаткового бюджету дає можливість не вносити змін до основного бюджету. Додатковий бюджет також забезпечує зв'язок між основними бюджетами попереднього і поточного фінансового років. Він включає в поточному бюджетному році залишки та дефіцити бюджету попереднього фінансового року. Приєднані бюджети відображають фінансові операції окремих місцевих громадських служб, що мають фінансову самостійність, надають платні послуги, але не користуються правом юридичної особи. Це, наприклад, такі служби як водопостачання, благоустрою та ін. Складання приєднаного бюджету дозволяє спрямовувати доходи відповідної служби на її фінансування .

Приєднані бюджети формуються і виконуються в тому ж порядку, що й основні . Результати виконання приєднаних бюджетів включаються в загальне сальдо основних бюджетів. Детальнішу інформацію про приєднані бюджети в зарубіжних країнах вміщують ряд спеціальних видань. Незважаючи на різноманіття місцевих бюджетів та множинність їх у зарубіжних країнах, вони можуть бути згруповані в певні системи. Кожна країна має індивідуальну, властиву тільки для неї систему місцевих бюджетів. Для зарубіжних країн характерна, як правило, три- або чотирирівнева система бюджетів. Наприклад, у Швеції функціонує трирівнева система бюджетів. Це бюджет центрального уряду, бюджети губерній (ленів) та бюджети комун. Трирівневу систему бюджетів сформовано в Норвегії, Фінляндії та інших країнах. Чотирирівнева система бюджетів, наприклад, функціонує у Франції. Це бюджет центрального уряду, бюджети регіонів, бюджети департаментів та бюджети комун. Чотири рівні - в системі бюджетів ФРН: бюджет федерації, бюджет землі, бюджет округу і бюджет общини. У США чотири основні рівні системи бюджетів: центральний, штатний, графський та муніципальний, а також ряд додаткових, пов'язаних функціонуванням цільових адміністративних утворень, наприклад шкільних та інших округів. У країнах Східної Європи, наприклад, у Польщі, три бюджетні рівні. Це бюджет центрального уряду, бюджети воєводств і бюджети ґмін .

Розглянемо детальніше досвід системи інвестування в місцевому самоврядуванні Польщі. Від часу впровадження першої реформи місцевого самоврядування в Польщі органи місцевого самоврядування швидко перетворилися на найважливішого інвестора в громадський сектор. Інвестиції, які зараз роблять міста, повіти й воєводства, перевищують ті, що фінансуються з державного бюджету.

Перш ніж мова піде про розмір, структуру та спосіб фінансування інвестицій, коротко спинимося на системі місцевого самоврядування в Польщі. Чинний від 1999 р . адміністративно-територіальний поділ має багато спільного з українським, хале є й відмінності .

Польща поділена на 16 регіонів (воєводств), які за розміром нагадують українські області. Представником уряду в регіоні є воєвода, якого призначає прем'єр . Самоврядним органом влади є регіональна рада (сеймик воєводства) і її виконавчий орган, очолюваний маршалком (його обирають члени ради). Бюджет самоврядних воєводств порівняно невеликий, відповідає за незначну частину послуг, серед яких - будівництво й обслуговування доріг регіонального значення, залізничні колії регіонального значення та деякі повноваження в галузі культури й соціального захисту. Головне завдання самоврядного органу воєводства - визначення регіональної політики.

Наступною самоврядною ланкою є повіти, що за розмірами нагадують українські райони. Їх 315 і на додачу 65 міст на правах повіту (вони є відповідником українських міст обласного значення). На рівні повіту вже немає урядового представництва, а на чолі виконавчої влади стоїть староста, якого обирає рада повіту. Цей рівень відповідає за середню освіту (для молоді, старшої за 15 років), дороги повітового значення, низку повноважень у галузі культури, соціального забезпечення, а також поліцію, будівельну та санітарну інспекцію й охорону прав споживача. Окремого пояснення потребує фінансування охорони здоров'я. У Польщі поточні видатки цієї галузі фінансуються поза органами самоврядування за посередництвом спеціальної системи страхування. Органи місцевого самоврядування рівнів воєводства й повіту є власниками більшості лікарень і поліклінік, призначають їхніх керівників і відповідають за інвестування проектів, пов'язаних з охороною здоров'я . Найбільше функцій і найбільший бюджет мають ґміни (міські й сільські), які значно більші за їхні відповідники в Україні. Найважливішими повноваженнями ґміни є дошкільна й шкільна освіта, культура й соціальна допомога в масштабах ґміни, місцевий громадський транспорт, дороги місцевого значення та комунальна інфраструктура (водогони, каналізація, сміттєзвалища, тепломережі).

Перелічені функції є власними повноваженнями; крім них, органи місцевого самоврядування виконують делеговані повноваження, зокрема реєстрація народжень та шлюбів у ґмінах.

Розмір і структура інвестиційних видатків самоврядування:

- переважна більшість інвестицій органів місцевого самоврядування є інвестиціями ґмін;

- вони становлять близько 10% усіх інвестицій у Польщі, але це більше половини бюджетних інвестицій;

- до 1997 р. відбувалося динамічне зростання інвестицій у місцеве самоврядування; на жаль, починаючи з 1999 р. спостерігаємо стагнацію, а в декотрих роках навіть падіння рівня інвестованих коштів.

У 2002 р. всі органи місцевого самоврядування Польщі витратили на інвестиції 14,6 млрд злотих, або близько 3,8 млрд доларів СІЛА. Ця сума не включає інвестиції комунальних підприємств, профінансованих з власних коштів цих підприємств.

Органи самоврядування самостійно приймають рішення щодо розміру й структури своїх інвестицій. Але на ці рішення впливає доступність джерел фінансування. В Польщі бюджети поточний та інвестиційний не розділені між собою, тому всі доходи (за винятком цільових субвенцій) можуть були призначені на цілі поточні чи інвестиційні. На практиці джерела фінансування проектів розвитку, що їх виконують органи самоврядування складаються з:

- власних доходів (а, отже, з надходжень від місцевих податків і зборів, комунального майна тощо), частки надходжень від загальнодержавних податків (податку на прибуток юридичних осіб і прибуткового податку фізичних осіб), а також загальних дотацій;

- цільових субвенцій:

o з державного бюджету;

o з позабюджетних фондів (насаперед з фондів охорони природного середовища та водного господарства);

o з закордонних допомогових коштів;

- коштів, що підлягають поверненню:

o пільгових кредитів (найчастіше з фондів охорони природного середовища);

o комерційних банківських кредитів;

o емісії облігацій.

Власні доходи й дотації. Ці кошти можуть бути використані на будь-які цілі, визначені органом самоврядування, а, отже, й на інвестиції. На практиці суму коштів, яку можна призначити на розвиток, визначає операційний залишок - різниця між доходами й обов'язковими поточними видатками. У 2002 р. понад 5% польських органів місцевого самоврядування взагалі не мали такого операційного залишку.

На першому етапі реформування самоврядування власні кошти були головним джерелом інвестицій. Пізніше, разом з появою більш вишуканих інвестиційних стратегій, джерела фінансування урізноманітнювалися, особливо зростала роль коштів, що підлягають поверненню. У такій ситуації власні кошти йдуть не безпосередньо на інвестиції, а на пізніше виконання фінансових зобов'язань. Однак ці кошти й надалі залишаються суттєвим джерелом - у 2001 р. власні кошти покрили понад 40% інвестиційних видатків органів самоврядування.

Цільові субвенції. За останні кілька років із субвенцій походили близько 15% усіх коштів, що їх витрачали на інвестиції ґміни, і значно більша частина (більше половини) інвестиційних коштів повітів.

Субвенції з державного бюджету. Така субвенція загалом не може перевищувати 50% вартості інвестиції, хоч у цьому правилі є певні винятки (наприклад, дещо більшу допомогу можуть одержувати найбідніші ґміни). До кінця 90-х років субвенції на інвестиції розподіляли між органами місцевого самоврядування воєводи. Керувалися вони при цьому не завжди чіткими і й не надто точними критеріями .

З 2001 р. субвенція може бути надана тільки на реалізацію інвестицій, що відповідають регіональній (воєводській) стратегії розвитку і цілям, зазначеним у регіональному контракті, що укладається між урядом і органом місцевого самоврядування воєводства. А тому, незважаючи на те, що головним самоврядним інвестором є ґміни, регіональна політика, що її визначають самоврядні воєводства, має значний опосередкований вплив на напрям тих інвестицій.

Варто коротко представити інститут регіонального контракту. Основним актом, що регулює ці відносини, є "Постанова про засади підтримки регіонального розвитку", прийнята в травні 2000 р. Вона зобов'язує уряд готувати "Програму підтримки", яка встановлює обсяг і умови підтримки державою регіональних програм розвитку. "Програма підтримки" з одного й стратегія, прийнята воєводським органом самоврядування, з іншого боку є підставами для переговорів щодо укладання контракту. Із суто технічного боку переговори щодо контрактів проводять міністр, який відповідає за регіональний розвиток, і маршалок воєводського сейму. До процесу переговорів запрошують також представників окремих міністерств, а також влади ґмін і повітів. Перші такі контракти почали реалізовуватися в липні 2001 р.

"Програма підтримки" окреслює, в яких пропорціях кошти, що надходять з державного бюджету, будуть поділені між окремими регіонами:

- 80% пропорційно кількості населення;

- 10% для тих регіонів, де валовий продукт у перерахунку на одного мешканця нижчий за 80% середнього по країні;

- 10% пропорційно до кількості населення в повітах, де рівень безробіття перевищує 150% середнього по країні.

Неважко помітити, що ці критерії прямо пов'язані з цілями регіональної політики Європейського Союзу на 2000-2006 рр .

Отже, предметом переговорів, що відбуваються до підписання контракту, є не кількість коштів, а, скоріше, їхній розподіл між окремими проектами, які повинні узгоджуватися як з регіональною політикою держави, так і зі стратегіями воєводськими.

Спочатку для виконання цих контрактів у 2001-2002 рр. уряд призначив майже 4 млрд злотих (близько 1,1 млрд євро за тодішнім курсом обміну) плюс понад 4 млрд злотих (1,15 млрд євро) з бюджетів окремих міністерств. З огляду на труднощі в системі публічних фінансів надання цієї квоти пізніше було розтягнуте на період 2001-2003 рр.

У 2001 р. субвенціями з державного бюджету можна було профінансувати близько 7% інвестицій ґмін і майже 40% інвестицій повітів.

Дотації з позабюджетних фондів. Протягом останніх кільканадцяти років важливим джерелом інвестицій, що їх робили органи самоврядування, були кошти кількох цільових фондів, передовсім загальнодержавного й воєводських фондів охорони навколишнього середовища і водного господарства. Значно менші кошти надходили з Державного житлового фонду (на інвестиції в будівництво житла), а також з Державного фонду реабілітації осіб з особливими потребами.

Кошти фондів охорони навколишнього середовища складаються насамперед із платежів і штрафів за забруднення й використання навколишнього середовища. Такі платежі надходять як від фірм, так і від фізичних осіб (наприклад, плата за вирізання дерев). Фонди охорони навколишнього середовища підтримують інвестиції (як приватні, так і публічні), пов'язані з екологією. У випадку органів самоврядування підтримка найчастіше стосувалася таких проектів як розвиток каналізаційних мереж, очищення стоків, сучасні сміттєзвалища, газифікація .

У 2001 р. субвенції з цільових фондів забезпечили близько 2 % усіх інвестицій органів місцевого самоврядування. Однак, поступово фонди все менше коштів призначають для субвенцій, але більше - на кредити для органів місцевого самоврядування, які мають намір інвестувати у відповідні проекти (дивись наступні розділи).

Кошти закордонних допомогових організацій. У 90-х роках більшість коштів допомогових витрачалася на програми дорадчого характеру, але поступово щораз більше коштів призначається на безпосередню підтримку інвестицій. З 2000 р. органи місцевого самоврядування могли користуватися послугами таких фондів:

- Програма активізації сільської місцевості - позичка Світового банку (100 млн доларів), яка для органів самоврядування була доступна у формі субвенції;

- Фонди Європейського Союзу:

o PHARE 2000;

o ISPA - призначена для підтримки інвестицій, пов'язаних з транспортом і охороною природного середовища; фінансує тільки великі проекти (понад 5 млн євро);

o SAPARD - програма призначена для розвитку сільської місцевості; один з чотирьох її компонентів стосується розвитку інфраструктури й реалізується органами місцевого самоврядування.

Незважаючи на зростання, частка закордонних допомогових коштів у межах всієї країни невелика - в 2002 р. вони становили 2% від суми всіх інвестицій органів місцевого самоврядування. Проте в окремих містах або ґмінах ця частка може бути значно більшою. Більш суттєвого зростання можна чекати лише після 2004 р., коли польські органи місцевого самоврядування почнуть користуватися Структурним фондом Європейського Союзу.

Використання коштів допомогових фондів досить складне. Слід розробити досить складну документацію, що доводить потребу реалізації інвестиції, й описати очікувані вигоди (за допомогою дуже складного методу аналізу ефективності вкладення коштів) як і виконання дріб'язкових вимог щодо вибору виконавців інвестиції. Обов'язковим є також фінансування власного внеску, оскільки навіть у найкращому випадку допомогові кошти можуть становити не більше ніж 75% інвестиції. У багатьох випадках (наприклад, у програмі SAPARD) потрібно спочатку витратити повну суму коштів, а лише потім намагатися отримати відшкодування з коштів Європейського Союзу .

Поворотні кошти. Відоме з теорії публічних фінансів "золоте правило збалансованого бюджету" говорить, що неприпустимо брати в борг гроші для фінансування поточних видатків, але у випадку інвестиційних видатків це часто не лише припустимо, але й бажано. Поворотні кошти довше є головним джерелом фінансування інвестицій у Сполучених Штатах і багатьох країнах Західної Європи .

Польське законодавство не обмежує цілей, на які органи місцевого самоврядування можуть позичати гроші. Отже, теоретично можуть трапитися кредити, взяті на поточні витрати. Такі ситуації нечасті, але, на жаль, дедалі трапляються частіше .

Регулювання щодо величини заборгованості належить до найжорсткішого в країнах Центральної та Східної Європи. Найважливіші правила й обмеження, що діють у цій сфері, можна підсумувати так:

- першим обмеженням заборгованості є записане в конституції обмеження величини публічного боргу до 60% ВВП. Обмеження це стосується як уряду, так і органів місцевого самоврядування. Ліміт боргу не розділений між рівнями публічного управління. На практиці схоже, що заборгованість уже наближається до цієї цифри, визначеної конституційно, незважаючи на дуже обережну фінансову політику органів самоврядування, здатність яких брати кредити може виявитися обмеженою внаслідок значного дефіциту державного бюджету й цільових фондів, що діють на центральному рівні;

- більш детальні регулювання містить закон про публічні фінанси:

o загальна квота кредитів і позичок, цінних паперів, що підлягають викупу, а також потенціальних квот узятих зобов'язань, що підлягають сплаті в поточному бюджетному році, не може перевищувати 15% планованих на цей рік доходів бюджету територіальної громади;

o загальна квота боргу на кінець бюджетного року не може перевищувати 60% доходів територіальної громади в цьому році;

o в ситуації, коли рівень публічної заборгованості перевищує 50% ВВП, передбачені спеціальні "санаційні" процедури;

- прогнози квот боргу й доходів органів місцевого самоврядування (вони є підставою для дотримання вищеописаних обмежень) розглядаються регіональними рахунковими палатами. Це має перешкодити або принаймні обмежити практику "творчого фінансового планування", що має на меті обійти ліміти заборгованості .

У першій половині 90-х років використання кредитів польськими органами місцевого самоврядування було явищем дуже рідкісним. Це відбувалося з багатьох причин, зокрема:

- високий рівень інфляції й непередбачуваність доходів, пов'язана з макро-економічними факторами;

- слабкість банківської системи і нерозуміння специфіки потреб місцевого самоврядування;

- брак досвіду в посадовців органів місцевого самоврядування в галузі сучасного фінансового планування й брак уміння керувати боргом .

Поступово ситуація змінилася, і в 2001 р. поворотними коштами профінансова-но близько 40% усіх інвестиційних витрат органів місцевого самоврядування. Як бачимо, ще кілька років тому борг був не тільки значно нижчий, ніж тепер, але основна його частина походила не з комерційних джерел, а складалася з пільгових позичок. Головним джерелом таких позичок були фонди охорони навколишнього середовища. Крім субвенцій, вони позичають гроші на екологічні інвестиції. Пільговий характер цих позичок виявляється двома способами:

- відсоткова ставка звичайно значно нижча від комерційної (змінюється залежно від роду інвестиції і ще деяких чинників, але може бути навіть втричі нижчою, ніж у комерційному банку);

- якщо інвестиція витримана у відведені терміни, а екологічні наслідки відповідають закладеним у проект, то до половини вартості позички може бути списано .

Уже кілька років найважливішим джерелом поворотних коштів є комерційні банки. Органи місцевого самоврядування - дуже поважний клієнт для банків, а проблеми з вчасною сплатою заборгованості траплялися до цього часу дуже рідко.

Близько 100 самоврядних одиниць, особливо великих міст, фінансує частину своїх інвестицій за допомогою емісії облігацій. Деякі міста (наприклад, Краків, найбільша емісія якого становила 100 млн доларів) розміщували свої емісії на міжнародних ринках, що пов'язано з необхідністю отримання оцінки від однієї з відомих міжнародних рейтингових агенцій. Кілька польських міст має оцінку BBB+ від агенції Standard & Poor, що дає можливість шукати кошти на вигідних умовах.

У цілому по країні борг органів місцевого самоврядування тримається на досить низькому рівні. Він нижчий, ніж у більшості європейських країн. Однак ситуація може відрізнятися в окремих одиницях. Наприкінці 2002 р. з більше ніж 2800 самоврядних одиниць у понад 70-ти борг перевищував 50% річних доходів, що в багатьох випадках було вже небезпечним рівнем. Ще гірше, що в 175 випадках рівень взятого в 2002 р. боргу був вищим за рівень інвестиційних видатків. Це означає, що частина позичених грошей була витрачена на поточні витрати .

Та найважливіша загроза кредитній політиці органів самоврядування пов'язана з високим рівнем публічного боргу. Схоже, що вже в найближчі місяці він перевищить 50% ВВП, що призведе до утруднення отримання нових кредитів за законом про публічні фінанси. Таким чином, користування кредитами для більшості органів самоврядування може бути обмежене високим рівнем заборгованості центрального бюджету. Ще гірше те, що цей урядовий борг призначений на фінансування суспільних витрат, а отже, неузгоджений із золотим правилом збалансованого бюджету центральний борг може обмежити здатність місцевого самоврядування позичати гроші для фінансування інвестиційних видатків. Одним з негативних наслідків такої ситуації є утруднення використання місцевим самоврядуванням коштів Європейського Союзу, призначених на розвиток. Органи місцевого самоврядування в Польщі щороку виділяють на інвестиції значні кошти. Завдяки цьому самоврядування відіграло й відіграє важливу роль у процесі модернізації країни й виправленні недоліків розвитку інфраструктури, що накопичувалися протягом багатьох років. Однак турбує те, що зменшується загальна величина інвестицій .

Джерела фінансування інвестицій самоврядних досить різноманітні. Дедалі більшу роль серед них відіграють поворотні кошти, а також фонди, що походять з Європейського Союзу. Ці останні досі становили невелику частину всіх інвестиційних видатків.

Безпосередня допомога держави в справі самоврядних інвестицій набирає форм підтримки реалізації стратегій розвитку самоврядних воєводств за посередництвом регіональних контрактів.