Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - 4.1. Принципи формування і розподілу місцевих бюджетів

4.1. Принципи формування і розподілу місцевих бюджетів.

4.2. Бюджетний розпис.

4.3. Складання місцевих бюджетів.

4.4. Затвердження і виконання місцевого бюджету.

4.5. Внесення змін до бюджетних призначень.

4.6. Створення умов для підвищення відповідальності.

4.7. Бюджет розвитку місцевого самоврядування.

Основні терміни і поняття: кошик доходів, секвестрування, трансферт, бюджетне вирівнювання, бюджетні призначення, бюджетний розпис.

4.1. Принципи формування і розподілу місцевих бюджетів

Достатнє фінансове забезпечення місцевих бюджетів є необхідною передумовою економічного зростання.

В сучасних умовах місцеві бюджети в Україні формуються за рахунок надходжень з наступних джерел:

- закріплених доходів;

- регульованих доходів;

- дотацій, субсидій, субвенцій;

- інших джерел .

Під закріпленими доходами слід розуміти доходи, що закріплені за певним місцевим бюджетом. Дані доходи не є для місцевого самоврядування власними, але за рахунок їх прогнозованості та стабільності, можна сказати, що вони покликані забезпечити основу самостійності місцевих бюджетів.

Функція фінансування за рахунок закріплених доходів сьогодні практично не діє, так як передбачені в Законі України "Про бюджетну систему України" частки відрахувань від загальнодержавних податків і зборів в повному обсязі не виконуються. Це стосується насамперед відрахувань 20% надходжень по податку на додану вартість до бюджету Автономної республіки Крим, обласних, Київського і Севастопольського міських бюджетів. Фактично в Україні склалась практика щорічного регулювання нормативів відрахувань до місцевих бюджетів Законом "Про державний бюджет України". Законодавці користуючись юридичною нормою переваги документу прийнятого останнім, постійно змінюють принципи фінансування місцевих бюджетів .

Під регульованими доходами розуміємо кошти, що надходять до місцевих бюджетів за рахунок встановлених Законом України "Про державний бюджет України" щорічних нормативів відрахувань.

Частка основних джерел у доходній частині місцевих бюджетів станом на 1 січня 2000 р. складала по податку на прибуток підприємств - 43,1%, прибуткового податку з громадян - 27,3%, плати за землю - 8,5%, місцевих податків і зборів - 3,0%, податок з власників транспортних засобів - 1,5%, інших доходів - 17,3%.

Сьогодні основними джерелами формування місцевих бюджетів в Україні є:

Таблиця 5

Основні джерела формування місцевих бюджетів

В структурі доходів загального фонду місцевих бюджетів в 2000 р. найбільше зросла частка прибуткового податку з громадян - 57% або на 13,9%, спеціального - надходжень від податку з власників транспортних засобів - 44% фонду. Частка доходів місцевих бюджетів (загальний та спеціальний фонди) у прогнозі консолідованого бюджету на 2001 р. складає близько 25%, на 2000 р. даний показник склав 23%.

Необхідно звернути увагу на частку місцевих податків і зборів у коштах, мобілізованих до місцевих бюджетів, яка традиційно становить до трьох відсотків. Цей показник має тенденцію до зниження, адже ставки більшості місцевих податків обчислюється виходячи з неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, значно знеціненого інфляцією з часу його встановлення .

Ключовим питанням в практиці формування і розподілу коштів самоврядування є самостійність місцевих бюджетів. Згідно законодавства вони в Україні є самостійними і не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим або до інших місцевих бюджетів. Фактично незалежність місцевих бюджетів забезпечується наявністю власних джерел доходів. В українському законодавстві на сьогодні не існує визначення такого поняття як "власні доходи місцевого самоврядування". Автор, враховуючи світовий досвід, пропонує вважати власними такі доходи, у встановленні, регулюванні та використанні яких місцеві органи влади відчутно не залежать від рішень законодавчої чи державної виконавчої влади. До таких в Україні можна віднести: місцеві податки і збори, доходи від оренди, продажу та інших операцій з комунальною власністю відповідної територіальної громади, прибутки комунальних підприємств тощо. Дані джерела доходів є основою фінансової автономії бюджетів місцевих органів влади. Під фінансовою автономією розуміють фінансову незалежність органів місцевого самоврядування при

фінансуванні завдань і повноважень самоврядування. Одним з основних показників самостійності місцевих бюджетів від доходної бази Державного бюджету є співвідношення власних доходів до загального обсягу місцевих бюджетів, яке виражається коефіцієнтом фінансової автономії.

де:

К_фа - коефіцієнт фінансової автономіїї, ВлД - власні доходи місцевих бюджетів, ВсД - всі доходи місцевих бюджетів.

Для всіх обласних і районних бюджетів даний показник становить нуль, оскільки вони формуються виключно за рахунок коштів передбачених відповідно у державному та обласних бюджетах. Узагальнений показник фінансової автономії щодо основних джерел надходжень місцевих бюджетів по Україні становить 11,5% (див. додаток Л). Найбільше значення приймає даний показник у бюджету міста Севастополь - 26,5%, бюджетів територіальних громад міст, сіл, селищ Кіровоградської (22,4%), Дніпропетровської (18,3%), Вінницької (16,3%) областей. Найменший коефіцієнт фінансової автономії мають місцеві бюджети в Київській (6,6%), Івано-Франківській (8,1%) областях та м. Києві (7,5%). Слід зазначити, що при розрахунку показника самостійності місцевих бюджетів до власних було віднесено таке джерело доходів як плата за землю, що за законодавством є загальнодержавним податком, а ставки якого встановлюються органами місцевого самоврядування.

Слід підкреслити, що згідно Конституції України власні доходи відсутні у бюджетів районів та областей, оскільки вони формуються за рахунок коштів Державного бюджету. Дане положення призводить до відчутної залежності регіонального самоврядування від дій виконавчої і законодавчої влади, що створює передумови до нестабільності і невпевненості в проведенні економічної політики, оскільки обсяги фінансування не можуть бути прогнозовані на середньо і довготривалу перспективу внаслідок щорічної зміни сум фінансування та порядку їх обчислення. Існуюча система наповнення обласних і районних бюджетів створює передумови до залежності фінансових потоків від особистості посадової особи місцевого самоврядування, його стосунків з розробниками відповідно Державного, обласного або районного бюджету.

Для визначення ступеню рівномірності чи нерівномірності розподілу податкових баз доходів місцевих бюджетів в регіонах обчислений такий показник як доходи місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення.

Податкові бази розподілені достатньо нерівномірно, про що свідчить коефіцієнт варіації 0,51. Найістотніші розходження у розподілі податкової бази між регіонами властиві податку на прибуток підприємств, де коефіцієнт варіації сягає 0,74. Значенням величини доходів властива значна дисперсія відхилень від середнього показника, де лише п'ять областей мають показник вищий, ніж в середньому по Україні, причому три з них (Полтавська, Харківська і м. Київ) - більше ніж удвічі. Доцільно зауважити, що статистично високі показники залучення податків до бюджету цих областей значною мірою пояснюється активним вексельним обігом на даних територіях .

Процес формування доходної частини місцевих бюджетів здійснюється, виходячи з підходу покриття видатків. Місцеві органи розробляють проект витратної частини бюджету. Проектні показник бюджету розробляються на основі нормативних показників з врахуванням прогнозних даних змін індексу цін і тарифів, рівня заробітної плати і т.д. Верховна Рада затверджує нормативи бюджетного забезпечення . Тобто відрахування від загальнодержавних податків і зборів, для областей, обласні ради відповідно для районів і міст обласного підпорядкування. Далі місцеві органи влади визначають, скільки є власних та закріплених доходів. Потім співставляється сума власних та закріплених доходів. Суму, що не вистачає компенсує вищестоящий рівень. Таким чином не витрати визначаються загальними надходженнями на даній території, а навпаки доходи визначаються по сумі витрат. Ефективність такої системи низька через практично повну залежність розвитку міста, села, селища від рішень інших органів управління, відсутності зацікавленості місцевих органів влади е збільшенні власних фінансових надходжень .

Інший бік цієї проблеми полягає в тому, що з прийняттям Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виникає ще одне протиріччя - обласні і районні бюджети (60% загального обсягу місцевих бюджетів) залишаються без власних доходних джерел, оскільки вони мають формуватись із коштів державного бюджету для їх подальшого перерозподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм. Механізм передачі таких коштів ще не визначений, та і можливість реалізації його в сучасних економічних умовах досить проблематична. Таким чином, залишаючи в бюджетах територіальних громад повністю всі податкові надходження місцевих бюджетів, законодавство позбавляє обласні бюджети, особливо малодо-таційних областей, можливості не лише фінансувати утримання обласних установ, але й здійснювати перерозподіл коштів з метою вирівнювання фінансової забезпеченості районів та міст. Крім того, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що бюджети територіальних громад отримують дотації та передають кошти від перевищення доходів над видатками безпосередньо державному бюджету. В таких умовах існування обласних та районних бюджетів стає практично недоцільним. Також необхідно зауважити, що повна залежність обласних і районних бюджетів від фінансування з Державного бюджету України з одного боку хоча і дозволяє проводити цілеспрямовану державну політику щодо регіонів і здійснювати безпосереднє керівництво господарськими процесами, з іншого, обмежує самостійність влади на місцях у проведенні регіональних економічних програм розвитку та позбавляє можливості визначення пріоритетів місцевого розвитку.

Підсумовуючи дослідження основних засад формування доходної частини місцевих бюджетів, слід виділити три основні проблеми в законодавстві, які виникають в процесі формування місцевих бюджетів, а саме:

1) удосконалення законодавчої бази формування місцевих бюджетів;

2) законодавчий перегляд механізму закріплення за кожною гілкою влади довгострокових доходних джерел;

3) встановлення гарантій судового захисту бюджетних прав територій .

Правові основи бюджетного процесу та бюджетної системи України на даний час створюють ситуацію, коли місцеві органи не мають стимулу до збільшення місцевих надходжень, незважаючи на надані широкі повноваження у галузі фінансової діяльності, які по суті є декларативними. Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" введено поняття мінімального розміру місцевих бюджетів та закріплено право держави вилучати з місцевих бюджетів до державного частини надлишку (перевищення) доходів від закріплених за місцевими бюджетами податків та зборів, що перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету. Тобто знову органи місцевого самоврядування не мають зацікавленості у збільшенні місцевих доходів, оскільки діючі міжбюджетні відносини не заохочують фінансову ініціативу на місцях.

На наш погляд, надання таких повноважень державі по відношенню до місцевих бюджетів не відповідає нормі Конституції України, згідно з якою "Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є ... доходи місцевих бюджетів, інші кошти...". Звичайно, контроль з боку держави над фінансами органів місцевого самоврядування є необхідним для забезпечення відповідності фінансової політики місцевої влади загальній політиці держави, але необхідно чітко розмежувати повноваження у галузі фінансів між різними гілками влади, надаючи не декларативну, а реальну самостійність місцевим органам влади щодо формування матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування.

На основі проведеного аналізу пропонується здійснювати формування бюджетів самоврядування за рахунок наступних джерел:

Питання регулювання доходів та взаємовідносин місцевих бюджетів із державним розглядатиметься далі окремо. Але що стосується взаємного зв'язку між загальними доходами окремого місцевого бюджету та часткою доходів, яка в результаті залишатиметься у розпорядженні місцевих органів влади, то в основі обрахунку повинні бути наступні принципи:

- надходження з джерел, які передбачені для фінансування власних повноважень, беруться для розрахунків доходів бюджету територіальної громади з метою фінансового вирівнювання тільки в сумі, що на 30% перевищує загальнонаціональний показник;

- надходження з джерел, які передбачені для фінансування делегованих повноважень, беруться для розрахунків доходів бюджету територіальної громади з метою фінансового вирівнювання тільки в сумі, що на 15% перевищує загальнонаціональний показник.

За такої ситуації ініціатива місцевих органів влади щодо збільшення доходів бюджетів відповідних територій не буде нівелюватись через механізм фінансового вирівнювання. Система дольової участі місцевих бюджетів у загальнодержавному оподаткуванні сприятиме зацікавленості органів влади у результатах діяльності підприємств, розташованих на підвідомчій території.

Як вже зазначалося, по економічній структурі бюджети самоврядування поділяються на поточний бюджет та бюджет розвитку. Сьогодні бюджет розвитку не має визначених доходних джерел. Пропонується визначити такими наступні: кошти від відчуження майна, яке знаходиться у власності самоврядування; відсотки за користування позиками, наданими з місцевого бюджету; цільові субвенції з державного бюджету та інших бюджетів самоврядування на фінансування капітальних видатків; доходи від інвестиційної діяльності; інші доходи.

До доходів бюджетів пропонується включити всі доходи позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування.

Проблема вдосконалення доходної бази місцевих бюджетів набуває актуальності особливо сьогодні, зважаючи на розробку та розгляд у Верховній Раді проекту Закону України "Про податковий кодекс в Україні" .