Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - Планування

Капітальне бюджетування може і повинно відбуватися як на державному, так і на місцевому рівнях. Представлений цикл капітального бюджетування також може використовуватися в процесі капітального бюджетування як на державному, так і на місцевому рівнях.

Цикл капітального бюджетування не повинен відбуватися у вакуумі, він має бути складовою стратегічного методу вирішення державних, регіональних та місцевих проблем, які можна вирішити, або зменшити їх масштаби завдяки наявності та використанню основних фондів.

Цикл капітального бюджетування складається з наступних фаз, кожна з яких, у свою чергу складається з кількох етапів:

o Фаза планування, під час якої організація або певний рівень виконавчої влади:

- проводить інвентаризацію споруд, інфраструктури та оцінку їх стану;

- визначає програми/проекти, які потребують основних фондів для того, щоб досягти цілей при виконанні завдань;

- оцінює кумулятивні потреби в основних фондах;

- розробляє плановий підхід для того, щоб їх отримати.

o Фаза бюджетування, під час якої здійснюється оцінка ресурсів, необхідних для отримання основних фондів, а також оцінка джерел фінансування:

- Підтримка з боку громади. На цьому етапі громадян інформують щодо пріоритетних потреб, та як їх задоволення вплине на бюджет. Громадяни мають можливість висловити своє ставлення до цих питань. Заручення такою підтримкою є досить тривалим процесом, який може розпочинатися з формування спільного дорадчого комітету.

- Етап остаточного бюджетування передбачає розробку і схвалення остаточного капітального бюджету (на бюджетний рік) та програми капітальних вдосконалень (на наступні бюджетні роки), але лише після проведення громадських слухань та використання громадянами інших можливостей для висловлення своїх побажань.

o Фаза придбання, під час якої надаються ресурси та отримуються основні фонди.

o Фаза управління користуванням, під час якої здійснюється моніторинг, оцінка та технічне забезпечення основних фондів, які використовуються.

Кожна з цих фаз відіграє важливу роль у циклі капітального бюджетування, а відтак у процесі забезпечення основними фондами, та гарантує їх належну експлуатацію. Далі подається більш детальний розгляд етапів кожної з наведених вище фаз.

Планування

Планування - це перший дуже важливий етап у циклі капітального бюджетування, який має важливе значення для визначення остаточної ефективності та використання основних фондів. Процес планування чітко визначає та обґрунтовує потребу в основних фондах, а відтак становить серцевину процесу капітального бюджетування. Крім того, цей перший етап пов'язує стратегічний процес планування для плану капітальних вдосконалень (в якому визначаються цілі та завдання) та баланс циклу капітального бюджетування (під час, якого визначаються основні фонди необхідні для досягнення багатьох із визначених цілей та завдань).

Основне правило капітального бюджетування полягає в тому, що необхідність капітальних фондів обґрунтовується в процесі стратегічного планування (у результаті якого розробляється план капітальних вдосконалень, що базується на побажаннях громадян). Проекти капітальних видатків не слід розпочинати без доведення обов'язкової в них необхідності та обґрунтування потреби. Завдання ліквідації нинішньої розбіжності між рівнем надходжень та поточних потреб має надзвичайно важливе значення, щоб дозволити витрати на ті основні фонди, які не мають вирішального значення для задоволення основних потреб територіальної громади .

Складовими етапами фази планування є:

А) Базова оцінка та опис потреби

Пошуки коштів для придбання основних фондів слід розпочинати лише тоді, коли посадові особи місцевого рівня у співпраці з місцевою громадою вже розробили стратегічний план з конкретними цілями та потребами. Це зумовлено тим, що придбання основних фондів без узгодження із стратегічним підходом та планом до розв'язання більш масштабної проблеми може не зменшити чи усунути основну причину проблеми, а призвести лише до часткового вирішення проблеми або ж може не вирішити проблему упродовж ефективного терміну функціонування основного фонду.

Для того, щоб обґрунтувати потребу в основних фондах, керівники галузевих відділів та управлінь мають описати "базові" умови, які існують в області реалізації конкретної функції/програми на час, коли необхідні ці фонди, тобто, вони мають описати та оцінити розрив між поточними потужностями існуючих фондів та бажаним або фактично необхідним рівнем потужності. Таке обґрунтування має містити як словесний опис умов реалізації поточної програми, так і деякий кількісний аналіз, який описує базову потребу. Також необхідно описати, чому поточні базові умови унеможливлюють виконання конкретної задачі чи мети .

Такий аналіз має бути повністю об'єктивним, і має чітко описувати, що потрібно і чому це необхідно, і яку користь це принесе територіальній громаді. По можливості, аналіз має кількісно довести необхідність основних фондів та їх корисність для громади і/або призвести до зменшення витрат та підвищення ефективності надання послуг. Також необхідно розглянути соціальні та економічні витрати у разі ненадан-ня фондів. Аналіз має також описувати фінансові втрати або негативні наслідки для економіки чи суспільства у випадку збереження існуючого стану речей .

Пошук ресурсів для придбання основних фондів просто через те, що існує така можливість, є недостатнім обґрунтуванням. До того ж, поки базовий аналіз (аналітична оцінка) не виявить необхідність у основних фондах для задоволення потреб і можливості їх придбання, не слід приймати рішення щодо пошуку даних ресурсів .

Існує низка прийнятних результатів об'єктивного аналізу описаного вище, і тому аналіз може виявити, що:

o не існує потреби у основних фондах;

o основні фонди необхідні, але немає можливості обґрунтувати потребу в них, тому що це дуже дорого, не існує необхідної технології, не буде надано річних операційних фондів та фондів на утримання, або з інших причин;

o основні фонди необхідні і можна обґрунтувати їх придбання, але не таким чином, як це спочатку передбачалося, або не у той час, який передбачений за планом, або не так як для найбільш пріоритетної потреби.

Можна навести деякі приклади .

Скажімо, посадові особи міністерства та обласного управління освіти дослідили якість та сутність початкової освіти у сільській місцевості та визначили, що вона не відповідає стратегічній меті держави щодо забезпечення достатнього доступу до якісної освіти для всіх дітей.

o Щоб визначити, чи така думка відповідає дійсності, офіційні особи повинні зібрати конкретну інформацію щодо кількості дітей, які отримують початкову освіту на даний час, з'ясувати кількість/перелік/потужність/розміщення існуючих закладів освіти початкової школи (стосовно або всієї країни, або конкретних регіонів), очікувану кількість дітей, яких приймуть на навчання протягом наступних п'яти років, кількість/перелік/потужність/ розміщення закладів освіти, необхідних для забезпечення освітою цього населення.

o Посадові особи мають порівняти існуючі потужності закладів освіти початкової школи із передбачуваними потребами. У ході такого порівняння керівники мають оцінити витрати на звичайне утримання існуючого забезпечення та наявних закладів освіти та втрати від збереження існуючої ситуації взагалі без змін. Нарешті, вони мають сформувати перелік основних фондів, необхідних для забезпечення очікуваного попиту. На основі такого аналізу, необхідно визначити, чи існує потреба розширення закладів освіти, і якщо так, то визначити, які заклади освіти потрібні, де їх необхідно розмістити, та як ефективніше організувати підвіз дітей.

У процесі аналізу необхідно отримати відповіді на наступні запитання:

o Яка загальна кількість учнів та вчителів у кожному класі та в кожній школі на території району?

o Яка середня наповнюваність класів і класів-комплектів?

o Яка загальна кількість шкіл та класних кімнат на даний час?

o Якими є витрати існуючої мережі бюджетних організацій?

o Які прогнози у зміні загальної кількості населення на наступні 5 років, особливо дітей шкільного віку?

o Якою є щільність населення та тенденції змін?

o Яким буде вплив прогнозованих змін?

o Які є плани щодо існуючої мережі (будівництво, закриття шкіл)?

Б) Функціональні вимоги

Якщо існує обґрунтування потреби в основних фондах відповідно до вимог об'єктивного аналізу, і якщо прийняте рішення (органами управління) щодо придбання основних фондів, необхідно провести низку додаткових аналітичних етапів. Ці етапи передбачають створення набору кількісних показників очікуваних результатів використання наданих фондів. Тобто, необхідно точно визначити, чого можна досягти за допомогою даних основних фондів.

Для того, щоб створити основу для визначення даних вимог, необхідно зробити наступні кроки:

o описати функцію/програму, в межах якої передбачається придбання основних фондів;

o визначити задачу та мету, для сприяння реалізації якої будуть використовуватись дані основні фонди;

o розглянути/обговорити, чого саме передбачається досягти за допомогою даних основних фондів;

o вказати, які нові функції можна буде виконувати (чи покращити існуючі функції) завдяки придбаним основним фондам .

Функціональні вимоги щодо основних фондів мають бути визначені у вигляді загальних можливостей, а не лише специфічних для конкретної ситуації. Процес відбору найприйнятнішої форми (виду) основних фондів ми розглянемо нижче, на етапі В, на даному ж етапі - етапі Б - ми визначимо і виберемо загальні функціональні вимоги.

Виходячи з прикладу щодо закладів початкової освіти, прикладом функціональних вимог є:

o визначивши, що існуючої потужності закладів початкової освіти у районі недостатньо для забезпечення поточних потреб, що існуюча мережа потребує значних капіталовкладень, і що зростаюча кількість учнів початкової школи у наступному періоді створюватиме попит на розширення мережі, якої зараз не існує, офіційні особи мають визначити функціональні можливості, яких вони прагнуть надати .

o У даному прикладі опис функціональних можливостей має базуватися щонайменше на двох факторах. По-перше, він має базуватися на раніше розробленому наборі задач та цілей, що має досягти початкова школа для дітей . По-друге, він має базуватися на розриві між рівнем послуг, описаним під час базової оцінки, та рівнем послуг, який передбачено стратегічними задачами та цілями .

На питання функціонального аналізу можна відповісти шляхом вивчення та перевірки:

o цілей та завдань навчальної програми;

o стандартів (державного компоненту), яким має слідувати програма;

o існуючої та вже запланованої потужності шкіл;

o розриву, який може існувати між бажаними цілями і стандартами та існуючими і запланованими потужностями .

В) Вибір найкращих фондів

Ймовірно, що об'єктивний аналіз, проведений з метою підтримки (перевірки) базової оцінки, виявить, що більш ніж один вид основних фондів може задовольнити визначену потребу. В такій ситуації офіційні особи мають здійснити подальший аналіз для того, щоб прийняти найкраще рішення. Це рішення має базуватися на трьох факторах:

1. Наявність фондів .

2. Доступність фондів .

3. Витрати/вигоди окремих фондів .

Наявність фондів означає, що основні фонди, які бажають отримати головні розпорядники, представлені на ринку і тому їх можна використати для вирішення визначених (-ої) проблем (-и). Фонди можуть бути представлені у різних формах, і їх можна отримати з різних джерел/від різних поставщиків. Проте, просто той факт, що дані фонди наявні на ринку ще не є достатньою причиною для того, щоб придбати їх і/або застосовувати їх до вирішення проблем - як було вказано вище, їх можна придбати, якщо вони допоможуть у виконанні задач та цілей, і/або якщо вони приведуть до кращого використання наявних ресурсів .

Головні розпорядники мають оцінити наявні фонди кожної з форм або кожного з джерел, і повинні намагатися визначити правомірність їх використання для вирішення існуючої проблеми .

Головні розпорядники мають визначити повне чи часткове вирішення проблеми забезпечить кожна з альтернатив, створить більші потужності, ніж це необхідно (на основі Базової оцінки чи Функціональних вимог), чи разом із вирішенням однієї проблеми призведе до виникнення нових проблем чи спричинить більші витрати.

Доступність фондів означає, що придбання основних фондів можливе в межах бюджетних призначень. Це також означає, що можна отримати один або більше альтернативних фондів чи поставників у межах бюджетних призначень. Якщо бюджет не дозволяє придбати основний фонд одразу і повністю, посадові особи мають визначити, чи можна його придбати поступово. Необхідно провести ретельну оцінку потенційних джерел фінансування .

Посадові особи також розробляють оцінки майбутніх річних операційних витрат та витрат на утримання основного фонду (чи різних його альтернатив). Основний фонд може бути доступним по ціні, але операційні витрати та витрати на його утримання у майбутньому можуть бути більшими, ніж відповідна частина місцевого бюджету.

Витрати/вигоди основних фондів означають, що необхідно порівняти витрати та вигоди використання кожної з альтернатив. За відсутності особливих умов, слід вибирати ту альтернативу, яка має найнижчу ціну, найнижчі витрати на утримання та найбільшу потужність щодо надання послуг і сприяння реалізації програмних цілей .

Стосовно закладів початкової освіти прикладом функціональних вимог є:

o Посадові особи здійснили огляд існуючої мережі закладів початкової школи і виявили, що кількість установ А потрібна тепер, а кількість Б - буде необхідна у наступні п'ять років для забезпечення доступу до якісної освіти на тому рівні, який визначений відповідними задачами та цілями .

o Зроблений огляд виявив, що деяка кількість В серед наявної мережі не відповідає необхідним вимогам .

o Посадові особи проводять оцінку В кількості закладів освіти, і визначають, що із загальної кількості В закладів, кількість Г можна модернізувати до рівня, достатнього для того, щоб відповідати стандартам, але модернізація Д кількості закладів коштуватиме дорожче, ніж заміна їх на нові.

o Посадові особи проводять оцінку будівель, що знаходяться по сусідству з Д кількістю закладів, щоб визначити, чи можна існуючі споруди адаптувати для цілей початкової школи, і якщо так, то в цілому визначають, якими можуть бути витрати.

o Нарешті, після визначення загальної потреби у закладах навчання, і віднімання кількості наявних у даний момент закладів, які дозволяють виконувати відповідні задачі та цілі, посадові особи матимуть планову кількість додаткових закладів, які можуть знадобитися. Потім офіційні особи визначають, яку частину запланованої кількості можна отримати шляхом перепланування/ трансформації, а яку необхідно придбати.

o Необхідно оцінити загальну кількість коштів по оптимізації існуючої мережі для того, щоб визначити чи знаходиться ця сума у межах бюджетних асигнувань. Якщо оцінена сума перевищує очікувані бюджетні асигнування, необхідно сформувати пріоритетний порядок або схему, відповідно до якого/ої реорганізація існуючої мережі буде передбачена у бюджеті

o До того ж, у місцевостях, де недоцільно з точки зору бюджету створювати заклади для занадто малої кількості учнів, посадові особи мають оцінити інші альтернативи, такі як оренда приміщень, поєднання засобів навчання для початкової школи з іншими засобами, створення регіональних центрів замість закладів у сільській місцевості, підвезення учнів, тощо .

Лише після проведення попередніх видів аналізу, офіційні особи можуть складати план капіталовкладень і вносити витрати на придбання до бюджетного процесу. При цьому, необхідно проаналізувати коло інформації, щоб отримати відповідь на наступні запитання:

o Які саме кошти потрібні та у якій формі?

o Чи є в наявності фонди (або постачальники цих фондів) на даній території або чи можна їх отримати швидко?

o Якщо фонди можна отримати з більш ніж одного джерела, то має бути оцінена їх якість, відносні переваги та недоліки?

o Чи придбання цих фондів повністю задовольнить визначену потребу? Якщо ні, то які необхідні додаткові кроки або фонди?

o Чи можна отримати необхідні фонди в межах бюджетних призначень?

o Якими є витрати на утримання цих фондів, і чи можуть ці витрати не виходити за межі відомих бюджетних призначень?

o Якими є надходження та витрати кожного альтернативного фонду.