Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - 5.5. Методи планування видаткової частини місцевих бюджетів

При плануванні видатків та доходів місцевих бюджетів у сучасній економічній науці можуть бути застосовані такі методи:

1. Програмно-цільовий метод. Суть методу полягає в у плануванні бюджету органу місцевого самоврядування на основі розробки, аналізу, впровадження програм розподілу фінансових ресурсів (бюджетних програм). Бюджетна програма - це систематизований перелік заходів. Які направлені на досягнення загальної мети у відповідності із поставленими завданнями, виконання яких передбачає здійснення фінансування із місцевого чи Державного бюджету.

2. Метод "Коріння трави". В цьому випадку складається прогноз методом збору вхідних даних безпосередньо у рядових працівників, які знаходяться на найнижчому рівні ієрархічної структури, тобто у тих, які пов'язані з об'єктом прогнозування.

3. Метод "Дослідження об'єкту". Заключається в зборі даних різноманітними методами (опитування, інтерв'ю і т.п.) для перевірки гіпотези про величину надходжень для проведення передбачених фінансувань із місцевих бюджетів. Цей метод використовують при довгостроковому прогнозуванні величини фінансування завдань із місцевого бюджету (більше 5 років).

4. Метод "групова згода". Прогноз має за основу прямий та відкритий обмін думками на загальних зборах. Основною ідеєю цього методу є те, що групове обговорення можливих варіантів прогнозних показників призводить до вибору оптимального з багатьох запропонованих та розрахованих за допомогою різних методів та методик .

5. Метод "історична аналогія". Пов'язаний з аналізом життєвого циклу подібного податку, який забезпечує фінансування відповідних видатків з місцевих бюджетів. Як правило, використовується при введенні нового виду податку .

6. Метод "Дельфі". Полягає в тому, що група експертів відповідає на питання про форми та межі фінансування на певні види видатків з місцевого бюджету. Керівник груп компілює результати досліджень даної групи та формулює нове питання, яке є новим завданням для цієї групи експертів. Так нівелюється вплив особистностних факторів на межі фінансування певного виду видатків із місцевого бюджету.

7. Аналіз часових рядів. Грунтується на ідеї, що попередню історію стосовно фінансування видатків місцевих бюджетів можна використовувати для прогнозування. При прогнозуванні податкових надходжень цей метод може бути використаний лише при незмінюваних ставках та базі оподаткування.

8. Регресійний аналіз часових трендів. Встановлює пряму залежність між податковими надходженнями та часом. Це найбільш точний статистичний метод аналізу та прогнозування .

9. Метод БоксаД женккінса. Пов'язує клас статистичних моделей з даними та пристосовує таку нову модель до часового ряду, використовуючи байєсово апостеріорний розподіл .

10. Каузальні методи. Грунтуються на виокремленні основних та опосередкованих факторів, які впливають на об'єкт прогнозування .

11. Економетричні моделі. Описують певний вид фінансування певного сектора економіки з місцевого бюджету за допомогою системи незалежних рівнянь .

12. Макроекономічні моделі. Дають можливість визначити вплив як внутрішніх, так і зовнішніх чинників на фінансування певних видів повноважень місцевими бюджетами .

5.6. Ефективне використання видаткової частини

Бюджетне фінансування завдань місцевих органів влади за функціональною класифікацією можна розділити умовно на два види - забезпечення поточних видатків та інвестиції. Як правило, поточні видатки характеризуються значною соціальною спрямованістю. Як показали дослідження, місцеві бюджети здійснюють основну частину видатків на охорону здоров'я - до 90% зведених видатків, житлово-комунального господарства - до 75, освіти - до 73, культури - до 69% зведених видатків відповідного напряму.

На даний час фінансування видатків місцевих бюджетів не має системного характеру. При постійній нестачі коштів місцеві органи влади не мають можливості здійснювати планування як поточних так і перспективних видатків на основі науково-обгрунтованих програм розвитку. Науково обгрунтовано здійснення видатків за програмно цільовим методом, окремі елементи якого сформовані на рівні загальнодержавних видатків. Для місцевих бюджетів це повинно передбачати здійснення певних видів видатків за умови наявності узгодженої програми дій у даній сфері з аналогічними програмами інших територіальних громад, а також регіональними програмами; наявністю техніко-економічного обгрунтування, прогнозу очікуваних соціально-економічних результатів втілення даної програми, загальну та поетапну вартісну оцінку, графік впровадження .

Серед основних проблем реформування видатків місцевих бюджетів слід назвати чіткий, повний та вичерпний перелік видатків, які належить здійснювати виключно з державного бюджету, з бюджетів самоврядування, делегувати з державного місцевим бюджетам, а також розподіл видатків між самоврядними бюджетами різних рівнів .

Делеговані державою повноваження необхідно розподілити між різними рівнями самоврядування. В основу розподілу доцільно покласти принципи субсидарності, тобто здійснення видатків тим рівнем, нижче за який ці видатки здійснити неможливо. У галузі охорони здоров'я до виключних (неделегованих) повноважень держави слід віднести в першу чергу наукові медичні установи, які мають значення для теоретичної науки та розвитку всієї галузі медицини, до делегованих державних повноважень, які фінансуються з обласного та районного бюджету обласні лікарні та районні лікарні відповідно. У галузі освіти - аналогічно вищі навчальні заклади, що формують науковий, творчий, управлінський потенціал мають бути виключною компетенцією держави та пріоритетним напрямом фінансування взагалі, до обласних та районних бюджетів доцільно делегувати повноваження по фінансуванню закладів освіти, які готують фахівців прикладних професій; фінансування шкільної та дошкільної освіти має бути делеговане до міст, сіл, селищ. Критерієм розподілу навчальних закладів можуть бути рівень їх акредитації, напрями підготовки спеціалістів, склад засновників тощо. Разом з тим, перспективним напрямом є фінансування не закладів освіти як таких, а відповідних програм підготовки фахівців за напрямами, завдяки чому зназяться видатки і створиться додатковий елемент конкуренції з боку недержавних освітніх закладів .

Іншою проблемою здійснення видатків з місцевих бюджетів та обчислення нормативів відповідних видатків по делегованих повноваженнях є нерівномірність та в окремих випадках дуже значна диференціація територіальних громад за показниками території, кількості та густоти населення, наявності об'єктів інфраструктури тощо. Нині місто районного значення та район у понятті функцій та повноважень практично виконують одні й ті ж самі функції, хоча з точки зору рівнів бюджетної системи та організації системи місцевого самоврядування на сучасному етапі вони різні. З метою більш точного та коректного обчислення показників та нормативів видатків при проведенні реформи територіально-адміністративного устрою необхідно здійснити типологізацію територіальних громад, забезпечивши більш-менш однакові умови та підходи для спільних їх типів.

Інший аспект зменшення видатків місцевих бюджетів - процес та підходи до обчислення видатків. Пропонується перейти до нормативної системи обчислення видатків. Тобто розраховувати видатки на основі нормативів на душу населення або на споживача послуги (скажімо, в нашому випадку - на одного вихованця дитсадка), на відміну від існуючої досі системи обчислення, яка побудована на принципі "від мережі". Існуючий принцип полягає в тому, що кошти, які циркулюють у бюджетній сфері на місцевому рівні, тягнуться за кожною конкретною установою - школою, дитячим садком, клубом, і місцеві органи влади не зацікавлені в зменшенні існуючої інфраструктури. Навіть якщо вона повністю не використовується чи використовується неефективно, витрачаються кошти на зайвий персонал, але доки існує мережа, доти місцевий бюджет отримує хоч би які асигнування. За існуючої системи посилюються міжрегіональні диспропорції у видатках місцевих бюджетів: коефіцієнт варіації по сукупних видатках у 1999 р. зріс із 0,19 до 0,28; по видатках на освіту - з 0,13 до 0,21; на охорону здоров'я - з 0,14 до 0,19.

Враховуючи положення Конституції України можна сказати, що бюджетні видатки мають бути призначені не установі, а конкретному споживачеві. За цих умов депутати місцевої ради не вагатимуться щодо раціонального підходу до збиткових комунальних підприємств і навіть дитсадків, оскільки кошти вони отримуватимуть не на кількість установ, а на кількість вихованців.

Однією з найактуальніших проблем щодо видаткової частини місцевих бюджетів є житлово-комунальне господарство. Воно займає важливе місце в забезпеченні життєво необхідних потреб населення. До сфери функціонального впливу входить близько 20 підгалузей комунального господарства. Основні з них: водопостачання та водовідведення, комунальна теплоенергетика, експлуатація та ремонт житла, ліфтове та зелене господарство, міський електротранспорт, благоустрій та санітарна очистка. У цій галузі діє понад 2400 підприємств та організацій, у яких зосереджено більше ніж чверть основних фондів господарства України. Близько 90% основних фондів галузі передано до комунальної власності. У комплексі до сфери комунального господарства входять понад 25 машинобудівних підприємств, близько 5 науково-дослідних закладів, 7 великих та ряд малих та середніх проектних інститутів тощо.

Але протягом усього періоду існування комунальне господарство збиткове та дотаційне. У той же час в економічно розвинутих країнах доходи у вигляді зборів та платежів становлять до 10-15% надходжень місцевих бюджетів. Основні фактори, що негативно впливають на показники роботи комунального господарства: велика капіталоємність виробництва, наявність невиробничих фондів, значна кількість збиткових та малорентабельних підприємств, висока частка бюджетних асигнувань у структурі доходів комунальних підприємств. Крім того, необхідно враховувати, що підприємства галузі надають послуги та виконують роботи, які пов'язані з вирішенням багатьох соціальних завдань і певною мірою позбавлені можливості впливу на своїх замовників - у переважній більшості населення відповідної території. Регулювання цінової політики комунальних підприємств за основними категоріями послуг здійснюється органами державної виконавчої влади. У літературі досить часто можна зустріти позицію з передачі повноважень по тарифній політиці місцевим органам влади. Повноваження щодо встановлення цін не є визначальним пунктом у підвищенні ефективності роботи комунальних підприємств. Навіть при кардинальній реформі цінової політики підприємства цієї галузі не зможуть ефективно функціонувати. Кроки з удосконалення житлово-комунального господарства та зменшення видатків з місцевих бюджетів на цю галузь повинні здійснюватись у напрямі: 1) роздержавлення (приватизації) тих комунальних підприємств, обсяг комунальних послуг у загальній структурі продукції незначний; 2) переорієнтації бюджетних видатків з дотацій комунальним підприємствам на фінансування програм забезпечення населення відповідними послугами, що передбачатиме конкурсний вибір постачальника таких послуг; 3) інвестування підприємств шляхом акціонування насамперед із залученням населення до участі у таких підприємствах із збереженням контрольного пакету в спільній власності територіальної громади; 4) застосування заходів технічного та інноваційного характеру, наприклад, встановлення лічильників тепла, води тощо .

Серед негативних наслідків запропонованих заходів зменшення видатків на комунальну сферу слід назвати зростання рівня безробіття внаслідок скорочення робочих місць та реформування структури підприємств.

Наступний крок з реформування видаткової частини - створення по кожному з основних видів видатків системи обчислення мінімального рівня, який повинен забезпечуватись на території територіальної громади з урахуванням територіальних та географічних відмінностей, густоти населення, типу населеного пункту, наявності інфраструктури і т. д. В результаті повинна бути створена система обчислення мінімального рівня соціальних потреб кожної територіальної громади на підставі інтегрованого показника щодо основних видатків .

Поряд зі зміною системи обчислення видатків існуюча система обчислення міжбюджетних трансферів не стимулює економічну ініціативу місцевих органів влади по зменшенню видатків, особливо в комунальній сфері. Наприклад, комунальні служби міста Жовква на Львівщині запровадили енергозберігаючі технології перевівши опалення міської котельні з вугілля на газ. Завдяки здешевленню вартості послуг було досягнуто економії енергоресурсів. Але районна рада наступного бюджетного року зменшила кошти міському бюджету на ту суму, яку місто заощадило.

Тому при побудові системи обчислення трансфертів власні видатки, до яких належить і житлово-комунальне господарство, не повинні братись до уваги. Таким чином, будь-які заощаджені ресурси в межах власних видатків залишаються в місцевому бюджеті й можуть бути використані за рішенням відповідної ради.