Місцеві фінанси - Сунцова О.О. - 5.7. Взаємовідносини між органами місцевого самоврядування

Після здобуття незалежності перед Україною постала проблема перебудови державної влади, формування нового апарату державного управління, здатного ефективно працювати в нових суспільно-політичних та соціально-економічних умовах.

На сьогодні в Україні триває здійснення широкомасштабної адміністративної реформи, метою якої є децентралізація державної влади та деконцентрація владних повноважень, зміцнення організаційної, правової та фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування; формування самодостатніх, дієздатних територіальних громад, забезпечення їх необхідними матеріальними і фінансовими ресурсами; реформування адміністративно-територіального устрою країни тощо . Подальший розвиток місцевої та регіональної демократії, безперечно, сприятиме активнішому здійсненню пріоритетного курсу інтеграції України до євроатлантичних структур. Зрозуміло, здійснення децентралізації державної влади - це комплексне завдання, реалізація якого необхідна для здійснення політичних і економічних реформ у суспільстві .

З розпуском комуністичної партії на початку 1990-х років управлінські функції, які вона до цього виконувала, перейшли до нових органів державного управління . Виникла проблема розподілу цих функцій у системі державної влади й насамперед по вертикалі. З 1992 по 1996 р. у державі постійно дискутувалося питання про розмежування функцій та повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Це був дуже складний період новітньої історії молодої Української держави, коли фактично старі принципи організації управління вже не працювали, а нові ще не здобули необхідної підтримки в суспільстві та не були чітко закріплені в національному законодавстві. Панувало свого роду безвладдя, яке спричинило великої шкоди не лише апарату державного управління, а й українському суспільству в цілому. У 1992 р. було запроваджено місцеві державні адміністрації на чолі з представниками Президента України (інститут представників Президента України скасовано в 1994 р.). У 1995 р. ліквідовано виконкоми місцевих рад та відновлено місцеві державні адміністрації на чолі з головами відповідних рад, які одночасно обіймали посади голів обласних державних адміністрацій. Прийняття нової Конституції України, безперечно, сприяло більш активному розвитку місцевого самоврядування, визначенню та законодавчому закріпленню функцій і повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Положення Конституції знайшли своє продовження в ухвалених Верховною Радою України Законах України "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997) та "Про місцеві державні адміністрації" (1999).

Відповідно до чинного законодавства, нові функції та повноваження органів місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування здійснюються на принципах галузевої компетенції, що могло б забезпечити умови для їх роздільного функціонування. Та, на жаль, на практиці залишаються дублювання та різні накладки. Дуже часто місцеві органи виконавчої влади конфліктують з органами місцевого самоврядування через різне розуміння обсягу своїх функцій та повноважень, а також практичних можливостей їх виконання. Йдеться насамперед про добре відому проблему власних та делегованих повноважень У звіті щодо стану місцевої та регіональної демократії в Україні доповідачі Конгресу місцевих та регіональних влад Європи (КМРВЄ) звертають увагу на наявність інформації щодо конфліктних ситуацій між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у 7 областях України. Наприклад, в Рекомендації 102 (2001) та Резолюції 123 (2001), ухвалених міні-сесією КМРВЄ в листопаді 2001 р., зазначається, що на міських голів Миргорода, Луганська, Ромен, Шостки, Конотопа, Лебедина, Краснодона, Первомайська, Черкас, Запоріжжя, Василькова, Кременчука, Деражні, Чорткова, Суходольська, Глухова, Цюрупинська, Прилук протягом 1998-2001 рр. відбувався незаконний тиск з боку посадових осіб обласних державних адміністрацій. (Ця інформація була надіслана до Секретаріату КМРВЄ Ради Європи Асоціацією міст України). Безперечно, ця критична інформація КМРВЄ Ради Європи не сприяє поліпшенню іміджу України на міжнародній арені, реалізації політики європейської інтеграції. Ось чому вивченню питань удосконалення взаємодії та налагодження більш ефективної співпраці між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування останнім часом було приділено особливу увагу в Адміністрації Президента України, Фонді сприяння місцевому самоврядуванню Україні, обласних державних адміністраціях тощо .

Так, відповідно до затвердженої головою Херсонської обласної державної адміністрації системи організаційних заходів щодо удосконалення управлінської та взаємодії між обласною та районними державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування в області традиційними стали щорічні звіти голів обласної, районних державних адміністрацій та рад про виконання річних програм соціально-економічного розвитку області, району на спільних засіданнях колегії та сесіях. З метою організації широкого та глибокого обговорення, внесення пропозицій щодо поліпшення роботи спільні доповіді голів заздалегідь друкуються на сторінках обласних та районних газет .

У Херсонській області все більше практикується проведення спільних засідань колегій органів виконавчої влади та президій обласної, районних рад, розробляються графіки участі керівників органів виконавчої влади у засіданнях сесій місцевих рад. Щомісяця до участі в засіданнях колегій обласної та районних державних адміністрацій запрошуються міські голови, голови обласної та районних рад, депутати всіх рівнів, які є активними учасники в обговоренні питань, що розглядаються. Започатковано практику проведення спільних нарад постійних комісій обласної, районних, міських рад з відповідними органами виконавчої влади .

Чільне місце в діяльності обласної, районних державних адміністрацій Херсонської області займає контроль за виконанням делегованих повноважень органам місцевого самоврядування. Ці питання періодично розглядаються на засіданнях колегій відповідних органів, встановлено порядок та графіки вивчення стану виконання делегованих повноважень. У разі потреби отримані результати виносяться на розгляд сесій відповідних рад та доводяться до відома населення через засоби масової інформації. Так, на засіданні колегії Херсонської обласної державної адміністрації у вересні 2000 р. було розглянуто питання "Про роботу Херсонського міськвиконкому щодо виконання делегованих повноважень згідно із законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", а в березні 2001 р. - "Про роботу Скадовської райдержадміністрації по взаємодії з органами місцевого самоврядування по реалізації Указу Президента України № 1529 "Про невідкладні заходи прискорення реформування аграрного сектора економіки". Протягом 2001 р. Херсонською облдержадміністрацією питання взаємодії органів виконавчої влади та місцевого самоврядування комплексно вивчено, а також надано практичну допомогу з цього питання в Новоронцовському, Каланчацькому, Горностаївському, Нижньосірогозькому, Каховському, Високопільському, Скадовському районах. Відпрацьовано конкретні доручення та рекомендації, контролюється їх виконання .

У кожному районі Херсонської області визначено базові виконкоми з основних питань діяльності (виконкоми Білокриницької та Кочубеївської сільських рад Вели-коолександрівського району по роботі з багатодітними сім'ями; по проведенню організаційно-кадрової роботи - виконкоми Маячківської та Брилівської селищних рад Цюрупинського району; по підготовці до зими об'єктів соціально-культурного прзна-чення Червноблагодатненської сільської ради Горностаївського району тощо) .

Цікавим у сфері поліпшення взаємодії між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування є також досвід Луганської області, де ось уже кілька років ефективно діє рада регіонів, до складу якої входять міські голови, голови районних рад та райдержадміністрацій. Проводиться вона один раз на квартал. Як правило, до порядку денного роботи ради вноситься одне питання - найактуальніше для області. Розглядається воно в практичній площині, на прикладі якогось району чи міста. Якісна відмінність цієї форми роботи полягає саме у її прикладному характері - на засіданні оприлюднюється і досліджується накопичений досвід певного керівника у вирішенні проблем свого міста, району. Неформальне спілкування з громадянами, ознайомлення з досягненнями районів у вирішенні тих чи інших проблем, результативний контроль за виконанням прийнятих рішень стали для Луганської області дійовим інструментом реалізації регіональної політики . В Тернопільській області ввійшло в практику проведення спільних засідань колегій обласної державної адміністрації та президії обласної ради, на яких обговорюються актуальні питання місцевого життя. Зокрема, в минулому році на таких засіданнях розглянуто питання про стан роботи правління облспоживспілки по забезпеченню торговельного обслуговування населення, попередні підсумки виконання програми соціально-економічного розвитку області за І півріччя тощо .

Подібні засідання регулярно проводяться й на рівні районів. Так, у Гусятинсь-кому районі протягом 2000-2001 рр. проведено 7 спільних засідань колегій райдер-жадміністрації та президії районної ради. Місцеві органи виконавчої влади і органів місцевого самоврядування Тернопільської області спільно організовують огляди, рейди-перевірки стану виконання сільськогосподарських робіт, благоустрою населених пунктів, підготовки до роботи народного господарства і соціальної сфери в осінньо-зимовий період тощо. Результати цих оглядів обговорюються на розширених нарадах керівників місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, промислових і сільськогосподарських підприємств та організацій, установ соціальної сфери, на яких виробляються відповідні пропозиції та рекомендації щодо поліпшення стану справ на відповідних ділянках роботи. Проте спостерігаються й непорозуміння у стосунках між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування .

Одним з найважливіших напрямів роботи місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування має стати робота із зверненнями громадян. Існують численні приклади творчого, відповідального підходу до цієї справи, від успіху якої прямо пропорційно залежить довіра людей до влади.

Особливу увагу слід приділити навчанню, підвищенню кваліфікації депутатів, посадових осіб органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Депутати місцевих рад усіх рівнів є важливим кадровим резерви для здійснення муніципальної реформи в Україні. Їх потрібно налаштувати на конструктивну співпрацю з органами виконавчої влади для більш ефективного вирішення актуальних проблем розвитку регіонів та окремих територіальних громад.

Відповідно до чинного законодавства України, обласні та районні ради представляють спільні інтереси територіальних громад міст, сіл і селищ та входять до системи місцевого самоврядування. Обласні та районні ради не мають власних політично підзвітних виконавчих органів, а їх функції делегуються для виконання місцевим державним адміністраціям. Усе це дає підстави експертам Ради Європи стверджувати, що в Україні немає регіонального самоврядування в повному обсязі, що є порушенням положень Європейської хартії про місцеве самоврядування.

Протягом 2000-2001 р. СБЕІІ були підготовлені такі документи:

o Опис 6 основних моделей регіонального самоврядування у країнах-членах Ради Європи. Для України найбільш близька модель №5 "Регіони, які мають повноваження приймати адміністративні рішення, але не мають законодавчих рішень. Їх представницькі органи обираються шляхом загального прямого голосування".

o "Правові інструменти впровадження Європейської Хартії регіонального самоврядування". У зв'язку з тим, що цей документ спричинив неоднозначну реакцію Урядів деяких європейських країн (так, Франція, Велика Британія, деякі інші країни виступають категорично проти надання Хартії статусу конвенції), було вирішено не обговорювати цей документ під час 29-го засідання СБЬИ (27-29 травня 2002 р.) у м. Страсбург, а обмежитися загальною дискусією з цього питання. Під час цієї дискусії з'ясувалося, що представники скандинавських країн (Фінляндія, Швеція, Норвегія, Данія) виступають за надання цьому правовому документу статусу конвенції. Їх думку підтримують представники Нідерландів, Іспанії, Латвії, Естонії, Литви. Представник Російської Федерації запропонував, щоб цей документ був обов'язковим для виконання (частковою конвенцією) тільки для держав - членів Ради Європи з федеративним устроєм. Представники Франції, Великої Британії, Туреччини наполягають, щоб Європейська хартія регіонального самоврядування мала статус рекомендації для держав - членів Ради Європи. Вони підкреслюють, що, по-перше, в Європі існує багато форм регіонального самоврядування, й запровадити уніфіковані підходи не передбачається можливим. По-друге, національні держави мають зберегти незалежність у реалізації власної регіональної політики. По-третє, подальший розвиток регіонального самоврядування цілком можливий на основі Європейської Хартії місцевого самоврядування.

Питання для самоконтролю

1. З яких джерел мають фінансуватися програми припинення руйнування пам'яток архітектури державного значення?

2. За рахунок яких джерел фінансувати розвиток житлового будівництва та пільгового кредитування житлового будівництва для молодих сімей?

3. За рахунок яких коштів купувати та встановлювати лічильники теплової енергії, холодної та гарячої води?

4. Як буде фінансово забезпечуватись виконання робіт з благоустрою міст, сіл та селищ?

5. Як врегулювати питання власності й фінансування бюджетних установ, які належать територіальним громадам, а фінансуються з районного бюджету,

і навпаки?