Фінанси - Юрій С.І., Федосов В.М. - 18.4. Фінансова система Великої Британії

Велика Британія — одна з найстаріших у світі країн з ринковою економікою та парламентсько-конституційною політичною системою. Формування її фінансової системи почалося у XI ст., під час утворення феодальної держави у результаті об'єднання багатьох розрізнених країн. У1086 р. було вперше проведено перепис населення та складено земельний і податковий кадастри, що повинно було сприяти отриманню повних відомостей про можливі об'єкти оподаткування. На початку ХІІІ ст. важливого значення набув королівський орган — казначейство, яке відало наповненням доходів казни. У 1215 р. відбулось ухвалення Великої хартії вольностей, що заклала основи конституційного ладу. її також вважають першим документом, що обмежував право королівськоївлади вводити податки і надавав фіскальні гарантії суспільним станам. З метою контролю за дотриманням положень хартії було створено спеціальний політичний орган, який формувався з представників різних суспільних прошарків (прообраз парламенту).

На початку XVII ст. значно збільшилися витрати військового характеру і на утримання королівського двору. Держава вдавалася до позик шляхом випуску облігацій. У результаті істотно збільшився державний борг, досягнувши розмірів, яких ще не знала Європа. Закономірним наслідком цього стало підвищення оподаткування, що викликало антиподаткові виступи, а пізніше спричинило буржуазну революцію та становлення конституційного устрою, закріпленого у Біллі про права (1688 р.). З цього часу парламент отримав повні права у сфері державних фінансів — право затвердження як доходів, так і видатків держави, казну короля було відокремлено від державного бюджету. З тих пір глибинні принципи функціонування фінансової системи не зазнали суттєвих змін.

У 1830—1840 рр. виник рух чартистів, які вимагали від парламенту обмеження тривалості робочого дня, підвищення заробітної плати і запровадження загального виборчого права. Пізніше чартизм переріс у тред-юніонізм — профспілковий рух. На початку XX ст. у результаті такої політичної боротьби незаможних за свої права було досягнуто позитивних здобутків: запровадження страхування робітників від нещасних випадків на виробництві (за рахунок підприємств), обмеження тривалості робочого дня, встановлення пенсій у старості (з 70 років), допомога по безробіттю (15 тижнів), страхування на випадок захворювань. Все це привело до збільшення видатків бюджету та їх більшої соціальної спрямованості.

У митній політиці Великої Британії можна спостерігати почергове застосування як протекціонізму, так і фритредерства. Так, у середині XIX ст. було скасовано жорсткі митні збори на імпортовані товари, застосовувався режим вільної торгівлі. У кінці XIX ст. на фоні торговельних воєн між провідними державами світу знову починає переважати політика протекціонізму. Новий виток загострення світової конкуренції припадає на 1931—1932 рр., що змусило Англію повністю відмовитись від політики фритредерства.

Державні фінанси зазнали негативних наслідків світових воєн. Так, якщо у 1914 р. військові витрати становили лише 14 % від національного доходу, то в 1916 р. — 56,3 %; фактично все господарство держави було переорієнтовано на військові потреби. У результаті війни внутрішній державний борг збільшився більше ніж у 12 разів, порівняно з довоєнним рівнем. Відбулась також втрата позицій Великої Британії як світового фінансового лідера на користь США.

У перші роки після Другої світової війни Велика Британія значно відставала в темпах розвитку від інших держав, особливо від США. Це зумовило необхідність активного втручання держави в економічні процеси з метою відродження галузей народного господарства. У результаті проведення масової націоналізації сформувався потужний державний сектор економіки. Саме за рахунок державних ресурсів відбувалось відновлення та реконструкція галузей промисловості. У руках держави зосереджувалася військова промисловість, атомна промисловість, організації та заклади, пов'язані з розвитком фундаментальної науки, дослідженнями космосу тощо. Частково державі належали сировинні галузі, транспорт, зв'язок. При цьому зростання масштабів державного сектору не було самоціллю — це був вимушений крок урядової підтримки національної економіки, яка сильно постраждала у воєнні роки.

Однак у середині 70-х років дались взнаки недоліки управління державними підприємствами, більшість з них були збитковими та постійно вимагали дотацій з державного бюджету. Уряд М. Тетчер, який прийшов до влади у 1979р., почав радикально обмежувати регулюючу функцію держави шляхом масштабної приватизації державних підприємств, зниженням податків, стимулюванням розвитку підприємництва та приватної ініціативи. Попри це і сьогодні на державу припадає 20 % споживчих витрат і 9 % інвестицій в основний капітал. Держава забезпечує роботою половину зайнятих у сфері охорони здоров'я та дві третини у сфері освіти.

Починаючи з 1993 р., в економіці Великої Британії спостерігається стабільне зростання ВВП, у середньому на рівні 2—3 % щорічно. Досить характерним явищем для державних фінансів Великої Британії є їх дефіцитність. В останні десятиліття XX ст. лише кілька років спостерігалася збалансованість, або про-фіцитність, державних фінансів (так, з 1970 по 1995 р. лише три рокн спостерігався профіцит державних фінансів). Для подолання бюджетного дефіциту у 1997 р. було складено п'ятирічний план раціонального використання коштів як центральним, так і місцевими, органами влади. Запроваджено принцип пріоритетності статей бюджетних видатків. Головними пріоритетами бюджетних видатків визначено освіту, професійну підготовку молоді, створення нових робочих місць і охорону здоров'я. Це сприятливо відобразилось на стані державних фінансів. Бюджети на 1999—2001 рр. було виконано з профіцитом. Відкрились можливості для подальшого проведення політики зниження податкового пресу і проведення певних соціальних програм, суть яких полягала у забезпеченні соціальної справедливості, сприянні зайнятості та підтримки найбільш незахищених прошарків населення, розширення середнього класу суспільства. Для стимулювання зростання зайнятості проводилося субсидування створення додаткових робочих місць, зазнала реформування сама служба зайнятості, активно проводилися заходи щодо професійної підготовки та перепідготовки.

Після 2000 р. ситуація зі збалансованістю державних фінансів дещо погіршилася. Загальна незбалансованість державних фінансів у 2002 р. становила 1,3 % від ВВП; у 2004 р. дефіцит державного бюджету становив більше 6 %.

Загалом перерозподіл фінансових ресурсів через державні фінанси відносно ВВП у Великій Британії становили приблизно 40 %, у 2005 р. загальні видатки держави сягали 41,9 % ВВП. Державні витрати у 2005/2006 фінансовому році становили 519 млрд фунтів стерлінгів. При цьому майже три чверті витрат припадає на соціальні потреби — 169 млрд фунтів на проекти у сфері соціального захисту населення. 90 млрд фунтів на охорону здоров'я, 68 млрд фунтів на освіту; витрати на національну оборону в бюджеті становили всього 28 млрд фунтів (6,4 % всіх державних видатків).

У 2006/2007 і 2007/2008 фінансових роках планується збільшення бюджетних витрат до 549 і 580 млрд фунтів відповідно, причому основне зростання знову припаде на статті витрат на соціальні програми. Це є пріоритетом уряду лейбористів. Для порівняння, у минулому, під час правління партії консерваторів, соціальні статті також становили основну частину видатків бюджету (у сукупності на всі соціальні потреби спрямовувалося приблизно 40—45 % витрат бюджету), але не були такими значними, як при лейбористах, за яких ці статті становили 63 % (2006 р.).

Для стимулювання економічного зростання систематично проводиться політика зниження податкових ставок. Так, ставка оподаткування податком на доходи громадян у 2000 р. встановлена у розмірі 22%, у 1995 — 26, а у 1979 р. — 33 %. Ставка податку з корпорацій також суттєво знижена — до ЗО %. Ще кілька десятиліть тому вона становила 60 %. Одночасно податкову базу вдалось розширити за допомогою ліквідації деяких податкових пільг.

У сфері управління державним боргом політика Великої Британії є дуже виваженою. Впродовж десятиліть на практиці застосовується два важливих принципи стосовно державних запозичень:

1) розмір державного боргу повинен кожного року залишатись приблизно на одному рівні (близько ЗО % від ВВП). Практика це підтверджує — державний борг у 2002/2003 фінансовому році становив 37,9 % від ВВП. Станом на середину 2007 р. загальна заборгованість держави становила 504,5 млрд фунтів стерлінгів (37,2 % ВВП);

2) дотримання "золотого правила" державних фінансів, згідно з яким розмір позик, які бере уряд, має відповідати його витратам на інвестиційні програми, тобто масштабам фінансування проектів, котрі у майбутньому дадуть змогу розрахуватись за зобов'язаннями держави.

Особливістю управління державним боргом є і те, що більшу частку становить саме внутрішній державний борг, що дає можливість мінімізувати залежність держави від зовнішніх позичальників.

Фінансова система Великої Британії складається:

— з державного бюджету;

— місцевих бюджетів;

— спеціальних позабюджетних фондів;

— фінансів державних підприємств та корпорацій.

Кожна ланка бюджетної системи є незалежною та функціонує автономно. Головну роль у фінансовій системі відіграє бюджет центрального уряду (державний бюджет Великої Британії). Державний бюджет складається з двох частин: звичайного бюджету (або Консолідованого фонду) та Національного фонду позик.

Зі звичайного бюджету здійснюються переважно видатки поточного характеру. Вони поділяються на:

—- видатки, які щорічно затверджуються парламентом (приблизно 96 % загального обсягу);

— витрати постійного обслуговування, які не затверджуються парламентом. До них зараховуються кошти, що спрямовуються у Національний фонд позик для сплати відсотків за державним боргом та витрати за Цивільним листом (видатки на утримання королеви).

Національний фонд позик відображає операції держави інвестиційного характеру щодо отримання позик та надання кредитів. Він формується за рахунок перевищення доходів над видатками за звичайним бюджетом (якщо має місце його профіцит), отриманих відсотків за наданими довгостроковими кредитами, прибутку Банку Англії, коштів зі звичайного бюджету, спрямованих на обслуговування державного боргу. Головними напрямками його витрат є погашення державного боргу та сплата відсотків за ним, надання кредитів органам місцевої влади, здійснення інвестиційних проектів (переважно капіталовкладення у державні корпорації).

Серед позабюджетних фондів найбільшу роль відіграє фонд національного страхування, який забезпечує цілий спектр програм соціального характеру: з нього фінансуються пенсії по старості, інвалідності, допомоги безробітним, допомоги у випадку захворювань. Джерелами формування доходів фонду є внески працюючих, внески роботодавців, асигнування з бюджету, доходи від інвестиційної діяльності самого фонду.

Частка місцевих бюджетів у бюджетній системі коливається на рівні ЗО %. Видатки місцевих бюджетів поділяються на поточні та капітальні (капітальні покриваються за рахунок позик, а джерелом фінансування поточних, головним чином, є податки). Основні напрямки спрямування коштів місцевих бюджетів такі: житлове та шляхове господарство, освіта, місцева влада та самоврядування, судова система, заходи з охорони навколишнього середовища, поліція. Головне джерело місцевих бюджетів — муніципальний податок (справляється залежно від вартості майна та кількості дорослих членів сім'ї).

Сучасна система оподаткування формувалася ще в кінці XIX ст., але суттєвих змін зазнала у 1965 р., 1973 р. та в середині 90-х років. Податки у Великій Британії поділяються на загальнодержавні й місцеві. Загальнодержавні податки становлять близько 90 % усіх податкових надходжень. Основний місцевий податок — муніципальний, але місцеві органи влади можуть вводити додаткові збори на конкретні місцеві потреби.

Велика Британія — унітарна держава. її офіційна назва — Сполучене Королівство Великої Британії і Північної Ірландії. До її складу входять Англія, Шотландія, Уельс і Північна Ірландія та кілька островів. Складові Великої Британії мають широкі права щодо автономії. Адміністративно країна поділена на графства та райони. Головою держави формально є монарх. Однак реальна влада знаходиться у руках уряду (кабінет) та парламенту. Центральний уряд складається приблизно з 20 міністрів, очолює його прем'єр-міністр — ключова фігура виконавчої гілки влади. Більшість членів кабінету відповідає за роботу одного чи декількох урядових відомств, які самі надають послуги або впливають на їхнє надання іншими владними структурами.

Парламент складається з двох палат — палати громад (нижня палата) та палати лордів (верхня палата). Нижню палату формують на основі загального виборчого права депутати (кількістю 650 осіб), які обираються строком на 5 років. Верхня палата формується на основі дворянської ознаки, як правило з довічним призначенням. Ключовими повноваженнями у сфері державних фінансів наділена нижня палата, оскільки її депутати є представниками народу.

У центральному уряді головною фігурою в питаннях державних фінансів є міністр фінансів (канцлер казначейства). Міністерство, яким він керує, займається одночасно:

— визначенням економічної та фінансової політики держави;

— питаннями формування доходів бюджету;

— здійсненням видаткової політики держави.

Бюджетний рік починається з 1 квітня і завершується 31 березня наступного року. Проект державного бюджету складає казначейство (міністерство фінансів). При розробленні бюджету враховують такі економічні показники: прогнозні темпи зростання ВВП, рівень безробіття, норми відсоткових ставок, динаміку цін, ситуацію на фондовому ринку, рівень податкових ставок та ін. Планування здійснюється на п'ятирічний період у цінах поточного року з відповідним щорічним коригуванням. За такий досить тривалий період часу (п'ять років) можливі помилки у прогнозних розрахунках, але, як свідчить практика, середня помилка не перевищує 1 % від валового національного продукту.

Проект бюджету складається з двох окремих частин — розрахунок доходів та витрат. Після розгляду та затвердження кабінетом проект подається в парламент. У жовтні — листопаді кожного року канцлер казначейства виступає у парламенті з бюджетним посланням, у якому викладаються поточний стан в економіці та державних фінансах і прогнози розвитку на середньострокову та довгострокову перспективу. Уряд також готує щорічну збірку офіційних документів про державні видатки — "Білу книгу", у якій викладає свої плани на наступні три роки. Спеціальний постійний комітет палати громад вивчає "Білу книгу" і доповідає про неї перед дебатами, під час яких парламент висловлює свої зауваження. Бюджетне послання та "Біла книга" обговорюються у парламенті.

Для вотування (розгляду-затвердження) бюджету парламент збирається на спеціальну сесію. Бюджетні права парламенту стосовно бюджетної ініціативи (можливості вносити зміни в поданий проект) є обмеженими. На практиці тільки виконавча влада може збільшити видатки державного бюджету. Проте парламент для розширення обсягів видатків може чинити політичний тиск з метою внесення необхідних поправок, а також пропонувати скорочення витрат. Головну роботу над проектом виконує нижня палата. Тут діє два комітети — із розглядів видатків і доходів. Верхня палата затверджує бюджет у цілому. Затверджений бюджет підписує королева Великої Британії (це її єдина та формальна функція у бюджетному процесі).

Особливість бюджетного процесу полягає в тому, що незначну частину видатків бюджету (близько 4 % від загальної їх кількості) парламент не затверджує. Головним чином, це видатки капітального характеру.

Виконанням державного бюджету займаються казначейство, міністерства та Банк Англії — орган його касового виконання (заснований у 1694 р.).

Для Великої Британії характерним є жорсткий контроль за здійсненням бюджетних витрат (з метою їх раціональності та відповідності бюджетним призначенням). Основна мета уряду — контролювати зростання державних видатків, тому головний наголос робиться на ефективності використання бюджетних коштів. Усі відомства самостійно ретельно аналізують виконання конкретних завдань з погляду результативності.