Фінанси країн Європейського Союзу - Карлін М.І. - 16.5. Реформа місцевого самоврядування і фінансів у Польщі

У 1999 р. у Польщі було проведено адміністративну реформу, кількість воєводств було значно скорочено. Поляки спочатку визначили первинну адміністративну бюджетну одиницю — гміну. Власне, цей крок у 1990 р. став своєрідним відродженням системи місцевих фінансів, що існувала в Польщі до 1950 р. Нині в країні налічується 2489 гмін. Середня польська гміна має населення близько 10—15 тис. мешканців. Сільські гміни мають у середньому 3 тис. мешканців, гміни великих міст — кілька сотень тисяч мешканців. Вони покликані задовольняти потреби місцевої громади в суспільних послугах. Отже, місцевий бюджет гміни може складатися з бюджетів кількох окремих сіл, селищ, містечок з навколишніми селищами чи великого міста. Гміна самостійно фінансує видатки на утримання території, шляхів, вулиць, мостів, парків, охорону довкілля, водопостачання, каналізацію та вивезення сміття, забезпечення електроенергією, газом, первинну охорону здоров'я, дошкільні заклади та початкові школи, міський громадський транспорт, бібліотеки та культурні центри, спортивні майданчики тощо. Для цього вона має закріплені джерела доходів у вигляді податків на власність, сільськогосподарську діяльність, використання лісових ресурсів, підприємницьку діяльність та ін. Також гміна розпоряджається коштами від гербового збору, збору на геологічні розробки, місцевих зборів. Окрім того, вона має в розпорядженні фіксований відсоток загальнодержавних податків (27,6 % прибуткового податку з громадян, 5 % податку на прибуток підприємств). Бюджет гміни отримує й загальну субвенцію на освіту, бюджетне вирівнювання та компенсацію витрат і цільову дотацію з державного бюджету на делеговані державою повноваження. Польща визначила гміну — найменшу одиницю адміністративно-територіального устрою — базовою, а тому найважливішою.

Польська модель "отримала" середню ланку самоврядування — повіт — уже після того, як певний час проіснували гміни. Тоді, з досвіду, стало зрозуміло, що гміна не впорається з безліччю ґрунтовніших завдань. На рівні польського повіту, до складу якого входять гміни, вже немає безпосереднього впливу держави. Повіт виконує повноваження з утримання закладів середньої, спеціальної та професійної освіти, медичних установ і лікарень, культурних установ, збереження культурних цінностей тощо. Якщо порівнювати з Україною, то найвід-повіднішою бюджетною одиницею польському повітові буде районний бюджет з тією різницею, що в Польщі бюджет нижчого рівня, тобто гміни, зовсім не залежить від диктату бюджету вищого рівня, повіту.

Структура самоврядування та місцевих бюджетів у Польщі чітко регламентована і контрольована завдяки системі регіональних відділень Рахункової палати, покликаних здійснювати нагляд за фінансовою діяльністю одиниць територіального самоврядування. Регіональні відділення контролюють планування та виконання місцевих бюджетів. Без візи голови регіонального відділення рахункової палати місцевий бюджет не може бути ухвалений, поки голова не переконається в реальності перспективних показників. Контроль ґрунтується на трьох принципах: законність, економічність та ефективність.

Найвищою ланкою місцевого самоврядування у Польщі є воєводство, яке можна умовно порівняти з українською областю. Щоправда головною функцією воєводства є регіональний розвиток, а не диктування умов розподілу коштів і видатків між районами та містами. Виходячи з цієї головної мети, поляки дійшли висновку — краще менше, але краще. Тому, в 1999 р. кількість воєводств скоротилася з 49 до 16. Передбачалося залишити тільки 14, але місцеві громади кількох регіонів на це не погодилися і, враховуючи історичні традиції та громадську думку, створили 16 воєводств (табл. 16.4).

Таблиця 16.4. Соціально-економічні показники воєводств Польщі у 2003 р.

Про фінанси окремого воєводства можна довідатися з даних щодо Нижньосилезького воєводства (центр — м. Вроцлав). Так, у бюджеті 1999 р. видатки були ухвалені в сумі 251 316 072 злотих. З них: поточні видатки — 179 358 072 злотих (71,37%); інвестиційні видатки — 69 804 000 злотих (27,77 %); загальний резерв — 2 154 000 злотих (0,86 %). Проте фактично на кінець року вони були збільшені до суми 372 431 269 злотих, з яких поточні видатки становили 206 060 768 злотих (55,33 %); інвестиційні видатки — 164 716 501 злотих (44,23 %); загальний резерв — 654 000 злотих (0,44 %). Отже, видатки збільшилися на 121 115 197 злотих.

Право випуску муніципальних облігацій місцеві органи влади (гміни, повіти, воєводства, їхні об'єднання, а також столичне місто Варшава) Польщі отримали в 1995 р. Подібне потрібно запровадити і в Україні.

Законодавство Польщі зазначає, що емітент, який є органом місцевого самоврядування, об'єднанням таких суб'єктів чи столичним містом Варшавою, зобов'язаний визначити мету випуску муніципальних облігацій. Він не має права витрачати кошти, отримані в результаті випуску облігацій, на інші цілі.

Зважаючи на те, що економіка Польщі перебуває у стані реформування, в країні відбувається реформа місцевих фінансів та міжбюджетних відносин, тому випуски муніципальних запозичень у цій країні мають низку обмежень.

Конституція обмежує обсяг заборгованості органів місцевого самоврядування, який не має перевищувати 60 % річного доходу муніципалітету.

У польському фінансовому секторі діють досить жорсткі обмеження щодо інвестування. Так, польські банки можуть інвестувати лише до 15 % їхнього капіталу в цінні папери, випущені будь-яким емітентом, і не більше 25 % їхнього капіталу в цінні папери корпоративного типу (разом з муніципальними облігаціями). Донедавна страхові компанії були зобов'язані інвестувати лише в облігації, емітовані компаніями або підприємствами, що належать органам місцевого самоврядування, а не в облігації, емітовані самими органами місцевого самоврядування, якщо для їх випуску не надавалися урядові гарантії.

Крім того, податкове законодавство містить норми, які істотно стримують розвиток ринку муніципальних запозичень. Наприклад, відсотки за муніципальними облігаціями, отримані фізичними особами, не підлягають оподаткуванню, а отримані корпоративними юридичними особами є об'єктом оподаткування. На відсотки за облігаціями, емітовані комунальними підприємствами, не поширюються податкові пільги. Польське законодавство передбачає і низку інших обмежень щодо випуску муніципальних облігацій та обслуговування боргу місцевих органів влади.

Такі обмеження не сприяють активному залученню коштів від розміщення місцевих облігацій для фінансування проектів місцевого розвитку.

У 90-х роках XX ст. значна частина місцевих позик здійснювалася у формі пільгових позик зі зниженою відсотковою ставкою. Такі позики надавалися Фондом охорони навколишнього середовища з метою інвестування коштів на будівництво водоочисних споруд, утилізацію твердих відходів тощо.

Муніципальні запозичення здійснювалися переважно великими містами Польщі, зокрема такими як Варшава, Плоцьк, Бидгощ, Гданськ, Краків, Лодзь, Вроцлав.

На кінець 1997 р. муніципальні облігації в Польщі випустили приблизно 25 великих і середніх міст.

Рівень заборгованості різних місцевих органів влади дуже диференційований у країні. Так, на кінець 2001 р. середній рівень заборгованості був від 10 % (у сільських органах місцевого самоврядування) до 23 % річних доходів у найбільших містах.

Кошти від емісії муніципальних облігацій використовувалися на інвестиційні цілі. Так, у 2000 р. такі кошти були спрямовані на фінансування: реконструкції водогону — 32,1 % від загального обсягу залучених за рахунок муніципальних облігацій коштів; освіти — 11,4; каналізації — 10,5; міського транспорту — 8,8; ремонту доріг — 8,8; будівництва спортивних об'єктів — 7,9; водовідведення — 6,5; суспільного будівництва — 5,2; придбання матеріалів для систем опалювання — 8,8 %.

Взаємовідносини між державною адміністрацією та органами самоврядування на рівні воєводств, за визнанням польських експертів, скоріше нагадують відносини суперників, а не партнерів, тоді як саме від партнерства цих органів залежить успіх реформи: наочним прикладом тому є процес передачі власності. У Польщі, як вважають фахівці, не до кінця усвідомили свою роль і більшість воєводств: вони проводять власну регіональну політику, що не завжди узгоджується з політичним курсом держави.

У цілому регіони будуть розпоряджатися третиною всіх податків. У своїй компетенції Рада міністрів Польщі залишив тільки те, від чого залежить міцність суспільства і збереження його єдності (право, обороноздатність, внутрішня безпека, зовнішня політика). Визначення бюджету, розвиток виробництва, регіональної політики — все це стало правом місцевого самоврядування. Його зв'язок з центральною владою здійснюється через воєводу, у віданні якого залишаються колективна безпека, громадський порядок, а також контроль за дотриманням законів органами самоврядування.

На думку Л. Бальцеровича, в Польщі здійснена децентралізація, регіонам надана більша фінансова самостійність. Сьогодні вони більше не залежать суто від коштів, які надходять із центрального бюджету. Але фіскальна децентралізація має бути добре структурована, що є досить складним завданням.