Фінанси країн Європейського Союзу - Карлін М.І. - Розділ 22. ФІНАНСИ ЕСТОНІЇ

22.1. Загальна характеристика та шляхи реформування фінансової системи в Естонії у 90-х роках XX ст.

Основним джерелом доходів бюджетів усіх рівнів є податкові надходження. Так, у 1993 р. надходження від податків становили 31,0 % від ВВП країни, в тому числі податки на дохід корпорацій — 4,0 %, податки на особисті доходи — 7,0, внутрішні податки на товари і послуги — 9,2, податки на зовнішню торгівлю — 0,5, податки за соціальним страхуванням — 9,7, інші податкові і неподаткові надходження — 2,1 %. У тому самому році структура урядових витрат країни була такою (відносно ВВП): сумарні витрати — 33,9 %, на інвестиції — 2,0, на товари, послуги, зарплату — 19,5, на дотації — 1,3, на соціальні витрати — 8,8, на інші витрати — 2,3 %. Бюджетний баланс (відносно ВВП) становив у 1993 р. 1,3 %. У наступні роки Естонія мала на бездефіцитний бюджет, хоча на низку заходів соціального спрямування вона витрачала значні кошти. Так, у 1997 р. витрати на освіту в країні становили 7,3 % від ВВП (найбільше серед країн Балтії), а на охорону здоров'я — 6,4 % від ВВП (менше, ніж у Литви, але більше, ніж у Латвії). Обсяг дефіциту державного бюджету в Естонії становив: у 1999 р. — 4,7 %, у 2000 р. — 0,7, у 2001 р. — 0,1, у 2002 р. — 0 %. У 2002 р. ВВП Естонії становив 6 млрд євро.

У 2001 р. в Естонії частка зовнішнього боргу в структурі державного боргу становила 93 %.

Естонська Республіка першою серед колишніх союзних республік (20 червня 1992 р.) ввела власну грошову одиницю — естонську крону. Дії Естонії щодо введення власної валюти розглядалися як оптимальні порівняно з іншими країнами Прибалтики. Рійгікогу (Державні збори) у травні 1992 р. прийняли два закони: "Про підтримку естонської крони" і "Про іноземні інвестиції", які заклали підвалини монетарної системи країни. Згідно з цими законами естонська крона повністю підтримувалася золотом та іноземною валютою. Обмінний курс естонської крони був фіксованим і прив'язаним до німецької марки у співвідношенні 8:1. Така система мала свої характерні риси: співвідношення було постійним, естонські крони обмінювалися на інші валюти з урахуванням їх курсів щодо німецької марки, на внутрішньому ринку використовувалася тільки крона, а її стабільність було забезпечено державним золотовалютним запасом. Гарантом такої системи виступав Банк Естонії, який дозволяв невеликі коливання обмінного курсу в межах 3 %. Іншою причиною, що забезпечила успіх або, інакше кажучи, виявила корисну підтримку грошовій реформі, було те, що Естонська Республіка мала власний золотий запас близько 11,3 т, який вона розмістила в центральних банках країн Західної Європи (переважно у Великій Британії) до 1940 р. Західні країни в 1992 р. повернули Естонії ЇЇ золотий запас золотом та іноземною валютою. Це стало ядром резервів іноземної валюти в Естонії і забезпечило можливість заснування "валютного комітету". З початком грошової реформи (20 червня 1992 р.) естонська крона стала єдиним законним засобом платежу на території країни. Всім особам, які мешкали в Естонії та які зареєструвались для обміну грошей, було дозволено обміняти суми до 1500 руб. готівкою за курсом, який становив у період між 20 і 22 червня 1992 р. 10руб. за 1 крону. Крім того, суми понад 1500 руб. готівкою могли бути конвертовані в крони за курсом 50 руб. за 1 крону в період між 26 і 30 червня цього самого року. Для банківських вкладів політика була трохи іншою. Банківські вклади, які робились мешканцями Естонії, були конвертовані в крону за курсом 1:10, але для вкладень понад 50 000 руб. було вирішено проводити обмін на дискреційній основі (1ЕЕК=20 руб.). Для тих вкладів, що належали підприємствам, конвертаційний курс був 1 : 10. Причиною всіх цих обмежень було бажання уникнути загрози припливу великих сум рублів з Росії в Естонію для обміну. Очевидно, що ці обмеження були досить ефективними. Після 30 червня 1992 р. радянські рублі вже було неможливо обміняти або використовувати для платежу на території Естонії.

Одночасно з грошовою реформою відбувалась реформа банківської системи. До 1989 р. фінансова система Естонії не відігравала самостійної ролі. Коли в СРСР була введена дворівнева банківська структура (1989 р.), реформа естонської банківської системи здійснювалась як частина загальносоюзної реформи.

Після отримання Естонією політичної незалежності (1991 р.) було формально завершено політичне й економічне розмежування між банківськими системами СРСР та Естонії. Тоді ж була проведена незалежна реформа естонського банківського сектору, однак реальне розмежування між банківськими системами Естонії та колишнього СРСР відбулося дещо пізніше. Вважається, що воно сталося в 1992 р., коли Талліннську лію Держбанку СРСР було об'єднано з Банком Естонії та введено крону. А через рік (травень 1993 р.) було прийнято Закон "Про Банк Естонії". Завдяки цьому Банк Естонії отримав статус повноважної організації, незалежної від уряду Естонії: він підпорядковувався тільки Рійгікогу і не видавав кредитів, як було сказано, ні уряду, ні місцевим органам самоврядування. Кредити від Банку Естонії отримували лише комерційні банки, які перебували в кризовому становищі. Банк Естонії забезпечував функціонування крони, видає ліцензії комерційним банкам і контролював їх діяльність. Реструктуризація і приватизація державних банків стали в другій половині 90-х років найважливішими завданнями для подальшого реформування естонського банківського сектору. Державні банки, на частку яких припадає близько 80 % загальних фінансових активів, посідають домінуюче місце в банківській системі Естонії, хоча кількість приватних комерційних банків зростає та їх частка в загальних активах та кредитах постійно збільшується. На початку XXI ст. в Естонії працювало шість комерційних банків, причому тільки в одному ("Крсдитбанк") переважав естонський капітал, тимчасом як в інших — німецький та шведський. Сьогодні Естонська Республіка посідає провідне місце серед постсоціалістичних й пострадянських країн зі стабільності і надійності функціонування банківської системи країни.

22.2. Місцеві фінанси та міжбюджетні відносини в Естонії

Відповідно до Закону "Про адміністративний поділ Естонії" (1995 р.) з 1998 р. почалося об'єднання міських та сільських муніципалітетів, що сформувало новий тип місцевих урядів. Цей процес мав завершитися впродовж кількох років. У 1999 р. налічувалося 253 місцеві уряди, з яких 207 становили сільські муніципалітети, а 46 — міські.

Субцентральні уряди (СЦУ) у секторі державного управління відіграють, за оцінкою доктора економічних наук С. Слу-хая, значну роль у наданні суспільних послуг населенню Естонії (табл. 22.1).

Таблиця 22.1. Частка видатків місцевих органів Естонії, %

Як видно з наведених вище даних, до 1997 р. у динаміці частки СЦУ в економіці та секторі державного управління спостерігалася негативна тенденція, а з 1998 р. вона змінилася на позитивну, проте ще не перекрила попередній спад.

Функції місцевої влади в Естонії досить широкі. Муніципалітети відіграють важливу роль у наданні освітянських послуг, соціальної допомоги, послуг з охорони здоров'я.

До основних джерел муніципальних доходів Естонії належать такі: частка загальнодержавних податків і зборів, дота-ції-трансферти з держбюджету, місцеві (або муніципальні) податки, кредити, орендна плата за використання муніципальної власності, доходи від продажу муніципальної власності.

У 1991 р. право вводити місцеві податки було надано постановою уряду при умові затвердження таких рішень у Міністерстві фінансів. У Конституції Естонії 1992 р. було визначено, що місцеві податки можуть бути встановлені тільки в межах закону. І вже в 1994 р. було прийнято Закон "Про місцеві податки", в якому встановлювався механізм застосування дев'яти місцевих податків на:

— всіх громадян віком від 18 до 65 років, але місцеві ради мали право надавати звільнення від його сплати (податок на одну особу);

— прибуток корпорацій — за ставкою 1 % до ставки загальнодержавного податку на прибуток, який сплачувався до державного бюджету;

— продаж — до 2 % від ціни продажу товарів й послуг;

— рекламу й оголошення — під час передвиборних компаній політичні партії звільняються від сплати цього податку;

— закриття доріг і вулиць — на юридичних і фізичних осіб, які перекривають дороги для ремонту або з інших причин;

— механічні засоби пересування;

— плавзасоби — на човни, яхти та інші судна довжиною більше 12 м;

— домашніх тварин;

— розваги — на організаторів розважальних заходів.

У структурі доходів бюджетів органів місцевого самоврядування в Естонії в 1997 р. місцеві податки становили від 0,3 до 0,6 %. А доходи бюджетів у першу чергу формувались за рахунок закріплених за ними часток загальнодержавних податків, що представлено в табл. 22.2.

Таблиця 22.2. Частка від загальнодержавних податків, що спрямовувалася в місцеві бюджети Естонії в 1991—1999 рр., %

* Зарплата вчителям виплачувалась з місцевих бюджетів, коли частина податку на прибуток підприємств надходила до місцевих бюджетів.

** Місцеві ради мали право встановлювати місцевий ПДВ за ставкою 3 %, тоді як центральний ПДВ становив 9 %, і вони були позбавлені цього права, коли ПДВ було встановлено за ставкою 18 %.

*** Земельний податок було офіційно введено в 1993 р., 50 % надходжень від нього передавались до місцевих бюджетів; місцеві ради мали право встановлювати ставку від 0,8 до 1,2 % від установленої державою вартості землі, що підлягала оподаткуванню. Вартість землі визначалась залежно від місця розташування і використання. З 1996 р. земельний податок повністю було зараховано до місцевих бюджетів; місцеві ради встановили ставку від 0,5 до 2 %.

Податок на використання природних ресурсів також належить до податків, які розподіляються між місцевою і центральною владою. Так. у 1999 р. до місцевих бюджетів зараховувались 20 % податку на використання горючих сланців, 70 % податку на будматеріали і 20 % — на використання води.

Як показує досвід Естонії, велика кількість місцевих податків з установлених законом так і не знайшла свого застосування. У Таллінні було введено лише три податки на: рекламу й оголошення, закриття доріг і вулиць, механічні засоби нересування, що становило в сумі 1,6 % дохідної частини бюджету Таллінна. Окремі муніципалітети вводили податки із продажу тварин, але їх частка не перевищила 1 %.

У цілому в Естонії доходи місцевих органів влади складаються з надходжень від податків, неподаткових надходжень і грантів. Податкові надходження включають податки: прибутковий — з громадян після відрахування плати за обов'язкове медичне страхування; на землю; за оренду державних земель та використання водосховищ для комерційного чи любительського рибальства; на нерухомість підприємств і організацій; акцизні збори; ринковий; на спадщину і дарунки; інші, встановлені державою.

Щодо функціональної структури місцевих видатків, то в 1998 р. вона була такою (%): управління — 10,6, оборона та громадський порядок — 0,4, освіта та наука — 37,4, культура й мистецтво — 7,9, спорт і відпочинок — 1,9, охорона здоров'я — 1,6, соціальне забезпечення — 10,7, економіка — 20,7. Привертає увагу досить висока частка видатків на управління, що свідчить про певні проблеми з адміністративно-територіальною структурою країни, зокрема про досить велику частку невеликих муніципалітетів (понад 80 % від загалу).

Серед закріплених доходів СЦУ найбільш вагомий — земельний податок, що був запроваджений у 1993 р. як розщеплений, проте з 1996 р. став закріпленим за місцевими бюджетами. Муніципальним радам було спочатку дозволено встановлювати ставку цього податку розміром 0,8—1,2 % від вартості землі. Після перетворення цього податку на закріплений за місцевими радами діапазон ставок дещо змінився: він став дорівнювати 0,5—2,0 %. У1999 р. структура доходів місцевих урядів була така: власні доходи (місцеві та закріплені податки) — 6,3 %, розщеплені доходи — 40,2, гранти від Центрального уряду (ЦУ) — 22,5 (з них 40,2 % були цільовими, 59,8 % — загальними); у загальній сумі грантів 32,2 % належали до капітальних.

Міжбюджетні трансферти є одним із найвагоміших джерел доходів СЦУ, частка яких становить 3/4 їхніх доходів. Значну частку трансфертів (близько 70 %) становлять розщеплені доходи.

Для непрямих трансфертів у Естонії характерні відсутність регіональної диференціації нормативів розщеплення; досить висока стабільність нормативів розщеплення; скорочення чисельності розщеплених податків і поступовий перехід до системи закріплених податків. По суті, нині розщепленими залишилися лише ППГ та податки на використання природних ресурсів.

Головною формою прямих міжбюджетних трансфертів є ви-рівнювальні гранти. З огляду на значні відмінності у величині податкової бази між окремими муніципалітетами в Естонії здійснюється програма фінансового вирівнювання, метою якого є досягнення такого рівня бюджетних доходів, щоб кожен муніципалітет мав на одну особу не менше 90 % від національного рівня. До уваги не беруться надходження від місцевих податків і зборів, а також видаткові диференціали.

Обсяг коштів для розподілу між муніципалітетами та механізм їхнього розподілу визначаються в ході переговорів між ЦУ та СЦУ, насамперед їхніми асоціаціями; у випадку відсутності згоди розмір фонду субсидування та його розподіл здійснюватиметься на розсуд ЦУ. Звичайно, подібний порядок формування трансфертного фонду може призвести до конфліктів. Зокрема таке відбулося в 1999 р., коли не вдалося дійти згоди про розмір і розподіл субсидій.

Величина фонду фіксується в Законі "Про державний бюджет Естонії". Тобто, в основу встановлення розміру фонду не покладені об'єктивні критерії, а головним фактором є співвідношення сил між центром та місцевими органами влади.

Обсяг гранту на вирівнювання визначається різницею між середнім показником на одну особу надходженнями від закріплених та розщеплених податків до місцевих бюджетів у країні та фактичними надходженнями конкретного СЦУ із цих джерел.

Іншим джерелом загальних фондів є регіональні фонди субсидій, які розподіляються губернаторами спільно зі спілками місцевих урядів. Крім того, є спеціальний фонд для визначених груп муніципалітетів, які мають специфічні проблеми (насамперед острівні комуни).

Крім загальних субсидій у державному бюджеті передбачаються й цільові міжбюджстиі трансферти (МБТ): на утримання будинків престарілих та інвалідів; субсидії транспортним компаніям на компенсацію видатків на пільговий проїзд учнів муніципальних шкіл; субсидії на навчання дітей, які не проживають на території певного муніципалітету, у загальноосвітніх та муніципальних мистецьких і музичних школах. Велике значення для стимулювання місцевого економічного розвитку мають гранти на муніципальні інвестиції у визначених сферах (об'єкти соціальної інфраструктури, дороги тощо).

Близько 60 % суми міжбюджетних трансфертів припадає на загальні субсидії, більшу частку яких становлять вирівню-вальні дотації з державного бюджету. У цілому частка прямих державних трансфертів у доходах місцевих урядів Естонії становила у 1997 р. 24,5 %, у 1998 р. — 22,5 %, від інших місцевих урядів — відповідно 0,5 та 1,5 %.