Фінанси України та сусідніх держав - Карлін М.І. - 2.1.5. Особливості бюджетного процесу 2006 р. і наступних років

В 2005 р. вперше формувався не тільки бюджет на черговий фінансовий рік, а і фінансовий план на три найближчі роки. Уряд на практиці почав освоювати технологію підготовки бюджету в прив'язці до цілей соціально-економічного розвитку.

Під час планування бюджет на середньотермінову перспективу ставиться завдання пов'язати підвищення ефективності державних витрат, забезпечення економічної стабільності з вирішенням завдань у соціальній сфері, з розвитком інфраструктури.

Проект фінансового плану на 2008 р. передбачає підвищення заробітної плати в бюджетній сфері в 1,5 раза в реальному вираженні. Це - важливе завдання. Але цим не обмежуються всі наявні в цій сфері проблеми. Питання бюджетного адміністрування на рівні суб'єктів Федерації стоять не менш гостро, ніж на федеральному рівні. Особливої актуальності тут набувають проблеми фінансування житлово-комунального господарства, освіти, охорони здоров'я, питання транспортних тарифів.

Стимулюючу роль податків можна реалізувати повною мірою лише за певних умов. Одна з головних умов - узгодження можливостей податкового адміністрування з податковими новаціями, щоб не було втрат для бюджету.

Забезпечення стабільності державних фінансів, економічної стабільності - це той стрижень, навколо якого має будуватися бюджетна політика в РФ у 2006-2008 рр. На найближчі роки встановлено відповідні темпи економічного зростання від 5,9 до 6,2 % ВВП, інфляція має знижуватися від 7-8 % в 2006 р. до 4-5,5% - у 2008 р.

Одним із важливих індикаторів довіри бізнесу, інвесторів до Росії є відплив капіталу з Росії. У попередні роки, навіть у 2000 р., відплив капіталу досягав 24 млрд дол. У 2003 р. спостерігалася тенденція до скорочення відпливу, але в 2004 р. недовір'я інвесторів до держави зросло, відплив збільшився (передусім у зв'язку з справою М. Ходорковського).

Найближчими роками очікуються відновлення довіри та зниження відпливу капіталу і навіть перехід до позитивного сальдо (коли відплив менший за приплив приватного капіталу). Хоча прогнози Міністерства фінансів і Міністерства економічного розвитку відрізняються, але залишаються в рамках однієї тенденції. У 2006 р. очікувався чистий приплив капіталу, хоча за різними прогнозами його оцінки неоднакові. На початку 2006 р. резерви ЦБФ становили 225 млрд дол, США.

Серед найважливіших завдань - зважена економічна політика, зміцнення тих позитивних основ, що вже склалися в економіці, продовження курсу на зниження інфляції до 3 % на рік.

Важливим завданням залишається зниження монетарної інфляції, яка у 2002-2004 рр. залишалася практично на одному рівні, незважаючи на зусилля уряду. У 2006 р. знизиться обсяг доходів федерального бюджету в реальному вираженні. У 2007 р. має зберігатися рівень 2006 р. У 2008 р. планується незначне зростання доходів і витрат бюджету.

Визначаючи основні пріоритети вдосконалення податкового законодавства, на перше місце уряд ставить такі удосконалення податкового адміністрування, впорядкування камеральних перевірок, вдосконалення процедури проведення виїзних перевірок, встановлення граничного терміну проведення перевірки, обмеження підстав для проведення повторної перевірки; створення в податкових органах спеціальних підрозділів для розгляду заперечень на акти виїзних перевірок (щоб на ці заперечення відповідали не ті, хто перевіряв, а вищестоящі або спеціалізовані ланки - спеціальний аудит у рамках податкової служби); встановлення порядку, відповідно до якого у разі значних додаткових нарахувань можна проводити відповідні перевірки цих актів. У разі нарахування високих справедливих санкцій необхідно надати можливості для реструктуризації заборгованості у щоб і держава не постраждала, і бізнес не був поставлений у безвихідь.

Щодо динаміки не відсоткових витрат федерального бюджету, то в найближчі роки рівень їх має зберегтися і навіть зростатиме.

Якщо з 2003 до 2005 р. переважав приріст доходів, то з 2006 р. політика змінилася: приріст доходів став повільнішим (у реальному вираженні навіть знизився), а приріст витрат пришвидшився, наближаючись до свого граничного темпу. У бюджетній політиці планується зберігати принаймні досягнуте, поступово його нарощувати, не роблячи різких ривків, здатних істотно підірвати стабільність фінансової системи.

З 2000 р. доходи в реальному вираженні приросли на стільки ж на скільки і витрати. З 2006 р. доходи зростуть істотно менше, ніж витрати. Такий процес вимагає серйозної оцінки в податково-бюджетній політиці на найближчий час.

Стосовно окремих витрат бюджету, то оплата праці залишатиметься на достатньо високому рівні, а інвестиційні витрати навіть зростуть. Але головне завдання - підвищення в номінальному вираженні заробітної плати у два рази, а в реальному - в 1,5 раза. Обидва ці показники будуть досягнуті, якщо виконуватиметься завдання щодо зниження інфляції. Інакше для того, щоб збільшити реальну заробітну плату в 1,5 раза доведеться збільшувати номінальну зарплату більше ніж в 2 рази. Разом з тим, треба враховувати, що у 2005 р. заробітна плата в охороні здоров'я була на рівні 68-70 % від середнього рівня по економіці, у освіті - ще нижче - 62-63 %.

Частку витрат з обслуговування державного боргу в бюджеті планувалося скоротити до 5 %. У 2005 р. ці витрати дорівнювали витратам бюджету на освіту, охорону здоров'я і культуру разом узятим.

Щороку витрати з обслуговування державного боргу поглинають суму, що дорівнює витратам на ці три галузі. Сплачувати такі високі відсотки, на думку урядовців, злочинно. Якнайшвидше потрібно скорочувати основний борг. Така можливість сьогодні є.

Витрати з обслуговуванню державного боргу в Росії - одні з найвищих у світі -23 % ВВП (в США - 15 %). При цьому суми витрат в обох країнах збігаються.

Профіцит бюджету буде поступово знижуватися, як і надходження до Стабілізаційного фонду, у зв'язку зі збільшенням "ціни відсікання" на нафту до 33-35,5 дол. США за барель.

Серед основних завдань боргової політики - зменшення державного боргу, проведення консервативної політики запозичень на користь бюджету, заміщення зовнішнього державного боргу внутрішнім, розвиток національного ринку державних цінних паперів, регулювання зовнішньої заборгованості.

Динаміка державного боргу знижуватиметься, а частка внутрішнього боргу зростатиме. Тільки одна країна має внутрішній борг - США. Саме з них треба брати приклад, підкреслюють урядовці.

Обсяг торгів цінними паперами збільшується, а прибутковість державних цінних паперів знижується (в 2004 р. до 7,86 %).

Динаміка погашення державного боргу і збільшення пенсійних запозичень вимагають ухвалення рішень, у зв'язку з якими не всі пенсійні накопичення можна буде розміщувати в державні цінні папери.

Серед найважливіших - реформа, пов'язана з розмежуванням повноважень бюджетів різних рівнів. Частина цих повноважень пов'язана з монетизацією пільг.

Першочерговим завданням Міністерства фінансів у міжбюджетних відносинах перш за все є розробка механізму надання допомоги муніципальним утворенням в умовах нової редакції Бюджетного кодексу, підготовка до виконання Закону № 181, який передбачає фактично подвоєння кількості муніципалітетів у Російській Федерації, створення відповідних муніципальних бюджетів, підготовка відповідних фахівців, які прийдуть у муніципальні адміністрації. Тим самим проводиться значна робота, спрямована на вирівнювання міжбюджетних відносин на рівні суб'єктів Федерації.

Кількість кредитних організацій у Росії в 2006 р. скоротилася, у тому числі і кількість страхових організацій. Водночас в банківському секторі активи зросли до 42,6 % ВВП, кредити реальному сектору - до 18,8 % ВВП.

Основні завдання розвитку банківського сектора сформульовані в стратегії банківського сектору, схваленій урядом в 2004 р. Одне з цих завдань - капіталізація банківського сектору, вдосконалення банківського нагляду.

У 2005 р. було проведено велику роботу з урегулювання законодавства і введення страхування внесків. Учасниками системи стали 824 банки. Фонд страхування сьогодні зростає, і це дозволяє сподіватися на підвищення довіри населення до банків.

У страховому секторі зросли страхові премії і страхові виплати. Тут основні завдання - вдосконалення системи страхування відповідальності власників автотранспорту, підвищення надійності страхової системи тощо.

Важливим показником довіри інвесторів е зовнішній і внутрішній показник боргу країни. В РФ до початку 2007 р. буде знято всі обмеження щодо руху капіталу, формально російська валюта стане конвертованою. Це не означає, що вона стане резервною, проте рубль вільно обмінюватиметься в будь-якому банку у світі.

Недофінансування реформування сфери охорони здоров'я нині становить у 2 рази (у відсотках до ВВП), а системи освіти у 2,5 раза менше порівняно з країнами з подібним рівнем розвитку. У повному обсязі останніми роками фінансується лише реформування сфери обороноздатності і безпеки країни.

Середньотермінова програма соціально-економічного розвитку РФ визначає основні пріоритети соціально-економічної політики, на ній ґрунтується трирічний фінансовий план уряду. Ті реформи, які планується провести, вимагають великих фінансових витрат. Нині соціальні реформи порівняно з розвинутими країнами істотно недофінансовані.

Бюджетування за результатами, яке передбачалося запровадити з 2006 р., мала зробити діяльність уряду прозорішою і спрямованою на досягнення конкретних результатів.

Планується чітко визначити подальшу долю стабілізаційного фонду, обсяг якого швидко збільшується в результаті нових надходжень. За підсумками 2004 р. обсяг стабілізаційного фонду становив 522,3 млрд руб. У середині 2005 р. він перевищував 768 млрд руб. Залишки на рахунках з обліку коштів федерального бюджету збільшилися з початку 2004 р. у 3,3 раза і за станом на 1 січня 2005 р. досягли 938,8 млрд руб., або 24,2 % загального обсягу фінансування витрат федерального бюджету за 2004 р.

Планується зважений підхід до різних обговорюваних варіантів використання коштів стабілізаційного фонду, з уникненням крайніх варіантів. Один з таких варіантів передбачає використання коштів стабілізаційного фонду тільки для погашення зовнішнього боргу, оскільки, на думку його авторів, основна роль стабілізаційного фонду - стерилізація надмірної грошової маси і боротьба з інфляцією.

Іншою крайністю є пропозиція спрямувати кошти стабілізаційного фонду на інвестиції і соціальну підтримку громадян.

Залишається проблема підвищення ефективності управління недоторканним запасом стабілізаційного фонду у розмірі 500 млрд руб. Поки що ці кошти нікуди не вкладаються, що створює загрозу їх знецінення внаслідок інфляції.

У 2005 р. лише від 30 до 50 % витратних зобов'язань муніципальних бюджетів покривалося їх доходами. Для успішного проведення реформи планується скоротити цей розрив і домогтися, щоб повноваження місцевих бюджетів підкріплювалися необхідною фінансовою базою. Невиконання бюджетних зобов'язань було характерне у 2004 р. для бюджетної системи в цілому. Сукупна заборгованість бюджетної системи за підсумками 2004 р. становила 1,8 трлн руб., або 40 % податкових доходів консолідованого бюджету. Стурбованість уряду викликає можливість безконтрольного витрачання коштів муніципальних бюджетів, оскільки відповідно до Закону, що набирає чинності, кількість муніципальних утворень у Росії зросте до 25-28 тис. Внаслідок того, що Рахункова палата була позбавлена права контролювати витрачання коштів муніципалітетів, у результаті реформи місцевого самоврядування може утворитися сфера безконтрольного витрачання коштів у розмірі більше 2 трлн руб.

Розмір накопиченої сукупної заборгованості у 2004 р. збільшився більш ніж на 55 % і досяг 1,8 трлн руб., або близько 40 % від суми податкових доходів консолідованого бюджету.

Розроблений у 2006 р. перспективний фінансовий план, який відображає основні завдання бюджетної політики і включає головні параметри бюджетної системи на період 2006- 2008 рр., свідчить проте, що макроекономічної стабілізації буде досягнуто. Проте темпи економічного зростання знижуються (навіть за зростання цін на нафту).

Практично вже немає сумнівів у тому, що завдання подвоєння ВВП за 10років, поставлене президентом РФ у 2003 р., недосяжне, оскільки для цього економічне зростання має становити не менше ніж 8 % на рік. Завдання економічного прориву влади країни не можна вирішити перш за все тому, що вони, як вважає багато російських вчених, із завзятістю, гідною кращого застосування, продовжують спиратися головним чином на постулати монетаризму в його вульгарній інтерпретації. Більше того, сучасна бюджетна політика зорієнтована на максимально спрощений варіант рестриктивної монетаристської політики, метою якої є скорочення попиту, збереження бюджетного профіциту і зниження рівня інфляції. У такій системі економічних координат уповільнення економічного зростання, на думку експертів, неминуче.

Проблему економічного зростання уряд дотепер намагається вирішити, роблячи акцент тільки на монетарних методах шляхом використання моделі "інвестиційної функції", відповідно до якої інвестиції безпосередньо залежать від реальної ставки відсотка. Основа цієї моделі полягає в тому, що збільшення обсягу державних закупівель веде до рівного зменшення обсягу інвестицій у результаті зростання відсоткової ставки. За сучасних реалій, на думку експертів, це можна охарактеризувати як "фінансовий утопізм", що і довела практика останніх років. Трансформація кредитних ресурсів в інвестиційний капітал - це складне завдання , яке не можна вирішувати одним лише зниженням відсоткової ставки. Більше того, привабливість кредитного ринку для капіталу залежить не тільки від інфляційної складової, а і від обсягів внутрішнього сукупного попиту і пов'язаних з ним умов накопичення капіталу, зокрема від довіри бізнесу до держави, а також від багатьох суб'єктивних і об'єктивних чинників.

Борючись з інфляцією шляхом скорочення невідсоткових бюджетних витрат, уряд прагне переконати суспільство, що їх підвищення (перш за все витрат на бюджетну сферу) не несе в собі жодного мультиплікативного ефекту, не стимулює економічного зростання. Як аргумент наводиться той факт, що збільшення зайнятості в бюджетному секторі відбувається на тлі її скорочення в промисловості: підвищення невідсоткових витрат стимулює приплив трудових ресурсів у бюджетний сектор, відволікаючи їх з ефективніших секторів, що і обмежує економічне зростання.

Проте не враховується, що більший збиток при цьому завдається виробництву навіть у галузях, що не мають прямого бюджетного фінансування. Внаслідок низьких пенсій і заробітків у бюджетній сфері, зниження масштабів житлового і дорожнього будівництва страждають не тільки конкретні люди, а й економіка країни в цілому, оскільки результатом такої політики є скорочення внутрішнього платоспроможного попиту, а цінові перекоси розширюють неринковий анклав в економіці.

Стабілізаційний фонд безперервно зростає: на початок 2005 р. він становив 739,4 млрд руб., наприкінці року досягнув близько 900 млрд, у IV кварталі 2006 р. (з урахуванням дострокового погашення зовнішнього боргу) його обсяг планується у розмірі 1789,9 млрд, до кінця 2007 р. - 1981,2 млрд, а до кінця 2008 р. він може становити 2327,7 млрд руб. Профіцит федерального бюджету теж не зменшується: якщо згідно із законом у 2005 р. він може становити 387,8 млрд руб., то в 2006 р. - приблизно 500,3 млрд руб. Правда, незважаючи на всі надання уряду, практично не скорочується зовнішній державний борг. Очікується, що з урахуванням дострокового погашення в 2005 р. він становитиме 2444,4 млрд руб., а в 2006 р. - 2359,4 млрд руб. (невелика "віддушина" для уряду все-таки є: поки що є кому віддати "зайві" гроші, якщо, звичайно, їх погодяться взяти достроково).

У ситуації, що склалася, багато вчених РФ ставлять питання про практичну цінність ухвалюваних перспективних рішень в трирічному бюджеті до 2008 р., оскільки внаслідок відсутності економічних механізмів їх забезпечення вони не можуть бути втілені в життя. Сьогодні, коли держава стурбована проблемою "куди дівати зайві гроші", можна прийняти різні рішення. Розглянемо їх варіанти.

1. Здавалося б, найправильніше з них полягає в тому, щоб істотно знизити податкове навантаження на бізнес і створити умови для стимулювання реінвестицій приватного капіталу

(такі розмови вже ведуться) без державних інвестицій. Але уряд навряд чи вибере цей варіант. Проблема полягає в самому державному апараті: між ним і бізнесом - прірва. Так вважає більшість учених РФ.

2. За наявності "зайвих грошей" можливий і такий варіант дій: держава сама розподіляє на користь економіки заморожені фінансові ресурси. Зі світової практики відомо, що прямі державні інвестиції (вкладення в основні фонди або нове будівництво), як правило, не найефективніші, оскільки це сфера діяльності переважно приватного капіталу, орієнтованого на ринковий попит. Разом з тим у ситуації, що склалася, певну частину названих фінансових ресурсів можна спрямувати на вирішення проблем, що задавнилися. Найефективніші державні прямі інвестиції в інфраструктуру, які забезпечують приватному бізнесу сприятливі та рівні для всіх умови.

Суть проблеми навіть не в обсязі цих інвестицій, а в їх розумінні; виборі сфер державних вкладень. Для Росії - це вкладення насамперед у будівництво доріг і комунікацій.

Головні державні інвестиції - це інвестиції соціального характеру, інвестиції в людський капітал: освіту, науку і до певної міри в охорону здоров'я. Таким чином знову виникає одвічний російський парадокс: розуміння проблеми є, але тільки на рівні декларацій, про що свідчить і статистика. Розглянемо проект перспективного фінансового плану Росії на 2006-2008 рр., схвалений урядом у 2006 р. Скільки вкладається, наприклад, в освіту? У 2005 р. - 155,4 млрд руб., у 2006 р. - 168,2 млрд (+8,2 %), в 2007 р. - 171,5 млрд (+2 % ) і в 2008 р. - 174,9 млрд руб. (+2 %, або +12,5 % до бази). Передбачена урядом частка коштів на освіту у витратах федерального бюджету становитиме в 2008 р. 3,6 %. Фактичний приріст державних вкладень ледве перевищує очікувані темпи інфляції. Тому говорити про достатність цих вкладень навіть для простого відтворення у сфері немає підстав.

3. Можлива і така форма застосування накопичених фінансових ресурсів, як приватно-державне партнерство на компенсаційній основі, коли доходи від вкладень до державної власності повертаються "живими" грошима до бюджету країни.

Недосконалими ще залишаються подальша оцінка результатів і контроль за їх реалізацією. Основна увага в процесі контролю приділяється суто використанню фінансових ресурсів, тому перевірки не дають змоги оцінити, чи відповідають витрати одержаним результатам. Неефективність реалізації і неадекватність систем контролю якості наочно виявляються в подовженні термінів завершення проектів і перевищенні проектних витрат. Оцінка програм державними замовниками, як і раніше, є абсолютно недостатньою.