Фінанси України та сусідніх держав - Карлін М.І. - 2.3. Міжбюджетні відносини в Російській Федерації: проблеми і шляхи їх вирішення

2.3.1. Проблеми децентралізації бюджетних ресурсів у Російській Федерації

За останнє десятиліття XX ст. рівень децентралізації бюджетних ресурсів змінювався в досить широких межах, однак у підсумку повернувся до вихідного показника 1990 р. При цьому частка територіальних бюджетів у доходах консолідованого бюджету країни зростала в періоди нарощування кризових процесів (1992-1993 рр. і 1996-1998 рр.), а за політичної і економічної стабілізації, яка відкривала можливості для проведення реформ (у тому числі в галузі міжбюджетних відносин (1994-1995 і 1999-2001 рр.), скорочувалась, що як мінімум свідчить про наявність у цих процесах загальних факторів.

Рівень децентралізації бюджетних ресурсів у Росії, який склався нині відповідає "середньому" показнику федеративних держав. Вища, ніж у Росії, децентралізація характерна для політично та економічно розвинутих і стабільних федерацій. Тому, на думку деяких вчених РФ, є підстави вважати, що для країн, які розвиваються, чи з перехідною економікою, включаючи Росію, децентралізація податкових доходів веде до високих економічних і політичних ризиків (або є індикатором несприятливої економічної і політичної ситуації). Так, у певних дослідженнях виявлена обернена статистична залежність між децентралізацією бюджетних ресурсів і макроекономічною стабільністю (або зусиллями, необхідними для її досягнення).

За ступенем міжрегіональних відмінностей у бюджетній забезпеченості Росія набагато випереджає розвинуті країни, що об'єктивно вимагає більшої централізації податкових доходів для наступного перерозподілу між регіонами. Однак за міжнародними вимірами обсяг фінансової допомоги субнаціональним бюджетам у Росії не такий уже і значний, при тому, що за останні три роки XX ст. він зріс стосовно ВВП приблизно в 1,5 раза. Поряд з загальним поліпшенням економічної ситуації це стало одним з факторів стабілізації територіальних бюджетів. Централізація в 1999-2001 рр. податкових доходів не призвела до погіршення фінансового стану найзабезпеченіших суб'єктів Російської Федерації, тоді як найменш забезпечені регіони в 2001 р. вперше за останні роки змогли вийти на бездефіцитні бюджети і досягти суттєвого скорочення накопиченої кредиторської заборгованості. Одним з найпоширеніших аргументів проти централізації бюджетних доходів, яка відбувалася на межі XX і XXI ст., є посилання на ст. 48 Бюджетного кодексу, який встановлює мінімальну частку бюджетів суб'єктів Федерації у податкових доходах консолідованого бюджету на рівні 60 %. Крім того, що дія цієї норми регулярно призупиняється щорічними законами про федеральний бюджет (це свідчить про її визнання як мінімум безпідставною), сама постановка питання про регулювання таких відносин випливає з традицій політичного торгу, становлячи характерну ознаку перехідного періоду. Для централізованої системи міжбюджетних відносин, як вважають окремі експерти, подібні норми ще не потрібні, тому що домовлятися немає кому, а для реально федеративної системи, в якій кожний рівень влади мав свої податкові повноваження і закріплені на довготривалій основі дохідні джерела, вони вже не потрібні, тому що домовлятися немає про що. До того ж в умовах украй нерівномірного розміщення податкового потенціалу (майже 40 % усіх податків збирається на території лише 10 суб'єктів Російської Федерації, де проживає трохи більше 10 % населення країни) від пропорції 50 на 50 виграють лише найзабезпеченіші регіони, тоді як переважна більшість суб'єктів Федерації і населення країни об'єктивно зацікавлені в інтенсивнішому вирівнюванні бюджетної забезпеченості, а, отже, у підвищенні частки федерального бюджету в податкових доходах.

Отже, рівень (де)централізації бюджетних доходів і тенденції його зміни відображають, швидше, специфічні для кожної країни, а не універсальні закономірності формування і розвитку міжбюджетних відносин. На думку фахівців, у середньо-терміновій перспективі в Росії й надалі діятимуть фактори, які обмежують ступінь децентралізації бюджетних ресурсів, однак ні рівень централізації бюджетних прибутків, що склався на початок 2000-х років, ні характерна для останніх років XX ст. тенденція до його зростання не тільки не є перешкодою для розвитку в Росії реального бюджетного федералізму, а й створюють для цього всі необхідні передумови.

Реалізація наміченої реформи міжбюджетних відносин уже почалась. Прийняті у 2001 р. глави Податкового кодексу закріплюють на довготерміновій основі за регіональними і місцевими бюджетами надходження за двома крупними федеральними податками - податком на прибуток і податком на видобуток корисних копалин. З 2002 р. передбачалося передати консолідованим бюджетам суб'єктів Федерації 100 % надходжень податку на доходи фізичних осіб, плату за користування лісовими і водними ресурсами: крім того, у складі федерального бюджету на 2002 р. були створені всі передбачені Програмою розвитку бюджетного федералізму п'ять фондів фінансової допомоги суб'єктам Федерації. Вперше в 2002 р. було розподілено кошти ФФПР на основі стабільної методики, започатковано склад Фонду компенсацій, впорядковано розподіл коштів Фонду регіонального розвитку, розпочато практичне відпрацювання механізму функціонування заново створених Фонду фінансування соціальних витрат і Фонду реформування регіональних фінансів. Додатком до федерального закону про бюджет на 2002 р. був затверджений перелік високодефіцитних суб'єктів Російської Федерації. Робочі групи Комісії при Президентові Російської Федерації провели інвентаризацію законодавства з розмежування предметів відання і повноважень між органами влади різних рівнів і розпочали підготовку пропозицій щодо його впорядкування. Ці та інші заходи, реалізовані в 2001 р., стали першим кроком у рамках нового етапу формування в Росії реального бюджетного федералізму.