Фінанси України та сусідніх держав - Карлін М.І. - 2.2.1. Принципи побудови бюджетної системи Російської Федерації та проблеми їх реалізації

2.2.1. Принципи побудови бюджетної системи Російської Федерації та проблеми їх реалізації

Бюджетний устрій Російської Федерації - це організація бюджетної системи, принципи її побудови. Бюджетний устрій визначається державним устроєм. Адміністративно-територіальний поділ країни визначає кількість ланок бюджетної системи.

Бюджетним кодексом РФ законодавчо закріплено такі принципи побудови бюджетної системи Російської Федерації:

- єдність бюджетної системи Російської Федерації (до прийняття Бюджетного кодексу Російської Федерації позабюджетні фонди не включались в бюджетну систему РФ, будучи самостійним елементом російської фінансової системи (загальнодержавні фінанси);

- розмежування доходів і витрат між рівнями бюджетної системи;

- самостійність бюджетів;

- повнота відображення доходів і витрат бюджетів, бюджетів державних позабюджетних фондів;

- збалансованість бюджету;

- ефективність і економність використання бюджетних коштів;

- загальне (сукупне) покриття витрат бюджетів;

- гласність;

- достовірність бюджету;

- адресність і цільовий характер бюджетних коштів.

Міжбюджетні відносини в Російській Федерації

Російська модель бюджетного федералізму спирається на конституційно декларований розподіл предметів відання між Федерацією, її суб'єктами і муніципальними утвореннями та ґрунтується на законодавчо встановленій структурі розподілу між усіма рівнями влади податків, які збираються в державі. В її рамках використовується механізм бюджетного вирівнювання за допомогою федеральних трансфертів суб'єктів Федерації.

Перехід від індивідуального узгодження обсягів фінансової допомоги регіонам до єдиних правил її визначення і розподілу дають змогу замінити більшість дотацій, що раніше затверджувалися в абсолютних сумах, трансфертами, що вираховуються на основі затверджених відсоткових часток суб'єктів РФ у Фонді фінансової підтримки регіонів (ФФПР). Ці частки визначаються за єдиною для всіх регіонів формулою, а фактичні трансферти перераховуються суб'єктам РФ відповідно до коштів, які фактично надійшли у ФФПР, що утворюється в складі федерального бюджету, за затверджуваним щорічно відсотком відрахувань від податкових надходжень у федеральний бюджет.

Однак процес реформування не завершено. У розподіл ФФПР щорічно вносились корективи, які були непослідовними і дуже суб'єктивними.

Отже, реформування системи міжбюджетних відносин є на сьогодні необхідним і вкрай своєчасним кроком.

Проголошена в РФ бюджетна реформа, спрямована на зміну механізму функціонування місцевого самоврядування, є завершальною стадією і закономірним підсумком програми перебудови бюджетної системи Росії (1998-2005 рр.). Початок її здійсненню поклали Закон РФ про федеральний бюджет РФ на 1998 рік і Концепція реформування міжбюджетних відносин у Російській Федерації на 1999-2001 рр.

1998 р. у розвитку системи міжбюджетних відносин став переломним. Першим кроком у відмові від демократизації федеральних засад державного устрою РФ і переходу до політики жорсткої централізації фінансових ресурсів стало скорочення нормативу відрахувань до бюджетів суб'єктів РФ від провідного податку (ПДВ) з 25 до 15 %. Далі, з 2001 р., всі надходження від ПДВ були зосереджені у федеральному бюджеті, у складі якого були утворені різні грошові фонди для розподілу їх коштів між регіонами. Нині є шість таких фондів: Фонд фінансової підтримки регіонів, Фонд компенсацій, Фонд регіонального розвитку, Фонд співфінансування соціальних витрат, Фонд реформування регіональних фінансів і Резервний фонд уряду РФ на надання невідкладної фінансової допомоги суб'єктам Федерації.

Зміни, внесені до бюджетного і податкового законодавства Росії у 2001-2004 рр., ще більше підсилили цю тенденцію. І без того високий ступінь концентрації коштів у федеральному бюджеті на стадії первинного розподілу податків по вертикалі бюджетної системи помітно зріс. Регіони, зберігши за собою основну масу витратних зобов'язань, втратили значну частину податкових джерел. У результаті підвищилася їх залежність від надходжень з федерального бюджету. Тим самим була істотно підірвана фінансова база регіональних і місцевих бюджетів та різко збільшився обсяг зустрічних фінансових потоків.

Найбільш наочно ця позиція була відображена в Програмі розвитку бюджетного федералізму в Росії на період до 2005 р.: "...В основу стратегії нового етапу реформи має бути покладений принцип централізації бюджетних ресурсів і одночасно децентралізації офіційних бюджетних повноважень".

Нині міжбюджетним відносинам у країні властива низка серйозних недоліків: орієнтація на дотаційні форми регулювання; посилення проблем депресивних районів; відсутність взаємозв'язку процесу виділення трансфертів з реформами, що проводяться. Не вирішені проблеми регулювання фінансових потоків по всій вертикалі бюджетної системи: Федерація - суб'єкт РФ - місцеве самоврядування. Рішення вищестоящих органів законодавчої і виконавчої гілок влади ухвалюються без встановлення джерел фінансування; недосконалою є законодавча база міжбюджетних відносин. Створення великої кількості спеціальних фондів у рамках федерального бюджету призводить або до зниження їх значимості внаслідок розпилення коштів, або до посилення фінансового навантаження на регіони, насамперед благополучні. Цьому сприяє і збереження ФФПР як провідного інструменту вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів РФ з поточних витрат.

Аналізуючи програмні документи уряду РФ у 1999-2004 рр. (Концепцію розвитку міжбюджетних відносин на 1999-2001 рр., Програму розвитку бюджетного федералізму в Росії на період до 2006 р., Закони "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ" від 6 жовтня 2003 р. і "Про внесення змін до Бюджетного кодексу РФ в частині регулювання міжбюджетних відносин" від 20 серпня 2004 р.), багато російських вчених мимоволі доходять висновку, що принципи побудови і механізми функціонування нинішньої бюджетної системи нагадують дореформені, повністю відповідаючи характеру і методам адміністративно-командної системи управління народним господарством країни.

З 2005 р. реалізуються подальші заходи з централізації державних фінансових ресурсів. У федеральному бюджеті акумулюється 1,5 відсоткового пункту ставки податку на прибуток організацій, до нього зараховуються в повному обсязі водний податок і 95 % надходжень податку на видобуток корисних копалин, але за нафтою. Відповідно до змін, внесених до Бюджетного кодексу РФ у частині регулювання міжбюджетних відносин, перелік регіональних податків і зборів, встановлений у ст. 14 Податкового кодексу РФ, скорочується з семи до трьох (транспортний податок, податки на майно організацій і гральний бізнес), а місцевих (ст. 15 ПК РФ) - з п'яти до двох (земельний податок і податок на майно фізичних осіб). Усі зміни в розподілі податкових доходів між рівнями бюджетної системи планується закріпити в Бюджетному і Податковому кодексах, а не в актах, що діють тільки один рік (законах про бюджет).

Отже, найзначиміші реальні доходи центр залишає за собою, суворо регламентуючи навіть украй обмежені власні податкові джерела суб'єктів Федерації. Одночасно істотно розширюється мережа фінансових фондів тепер уже по лінії "регіон - муніципальні утворення": замість єдиного Фонду фінансової підтримки муніципальних утворень створені регіональні Фонд фінансової підтримки поселень, Фонд фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів), Фонд компенсацій, Фонд муніципального розвитку суб'єкта РФ, Фонд співфінансування соціальних витрат, районний Фонд фінансової підтримки поселень та ін.

Подальше посилення тенденції "перетягування" прибуткових джерел до федерального бюджету дає змогу федеральній владі встановлювати доходи федерального бюджету на рівні витрат, передаючи виконання внутрішніх державних зобов'язань нижчестоящим бюджетам. По суті, це не що інше, як передача бюджетного дефіциту на субфедеральний рівень. У результаті регіони зазнають гострої нестачі власних джерел для повноцінного наповнення територіальних бюджетів. У подібних умовах створення численних фондів фінансової допомоги незалежно від методики розрахунку трансфертів, дотацій і субвенцій, на думку багатьох фахівців, об'єктивно не здатне поліпшити ситуацію.

Із двох можливих варіантів розвитку бюджетної системи - або варіанта поширеного в цивілізованому світі, - її лібералізації, надання регіональній і місцевій владі реальної бюджетної самостійності (бюджетний федералізм), або повернення до політики централізованого управління державними фінансовими ресурсами з дотаційними методами регулювання територіальних бюджетів (бюджетний феодалізм), російська федеральна влада, на що вказують російські експерти, вибрала другий.