Фінанси України та сусідніх держав - Карлін М.І. - 3.1. Проблеми становлення та розвитку фінансової системи Білорусі

3.1. Проблеми становлення та розвитку фінансової системи Білорусі

3.1.1. Особливості становлення фінансової системи

Здобувши після розпаду СРСР державний суверенітет, Республіка Білорусь опинилась наодинці з надзвичайно складними проблемами: найбільші підприємства працювали 2-3 дні на тиждень, середня заробітна плата становила менше 20 дол. США на місяць, пенсіонери по півроку не отримували пенсії, була багатомісячна заборгованість заробітної плати, ціни зростали дуже високими темпами, що призвело до швидкого знецінення білоруського карбованця, надмірного навантаження на бюджет.

Перший проект бюджету республіки на 1991 р. був складений ще до визнання її суверенітету і тому передбачав взаємозв'язок із союзним бюджетом через відрахування частини податку на прибуток (22 %) підприємств республіканського і союзного значення, податку з продажу (30 %). У ньому знайшли відображення й інші взаємні розрахунки з відрахування коштів із союзного бюджету до бюджету республіки.

Вже за перший рік існування незалежної держави бюджет Республіки Білорусь отримав нове призначення, - відбулися деякі зміни в його структурі, змісті доходів і витрат. Головним призначенням бюджету стало забезпечення функцій держави, яка почала набувати справжнього суверенітету і поступово зосереджувати у своєму розпорядженні основну частину економічного потенціалу республіки. Це дало змогу дещо розширити прибуткову базу бюджету, оскільки повністю почали зараховуватися в Державну скарбницю Білорусі такі великі надходження, як податок з обігу і подохідний податок з населення. Вперше в бюджеті республіки з'явились такі доходи, як надзвичайний податок для ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АБС, кошти від викупу, акціонування, реалізації державної власності, доходи від зовнішньоекономічної діяльності. До бюджету почала також надходити частина ресурсів державного соціального страхування у зв'язку з зменшенням тарифів з 37 до 26 %. Однак незважаючи на суттєве збільшення доходів бюджету Білорусі (більше ніж в 2 рази порівняно з 1990 р.), їх не вистачило, щоб покрити всезростаючі витрати. Вперше за останні 36років офіційно було заплановано дефіцит бюджету республіки в сумі 3,7 млрд крб, що становило приблизно 11,6 % всіх витрат.

У 1991 р. спостерігалося особливо швидке зростання витрат на утримання правоохоронних органів і апарату управління (майже в 3 рази порівняно з 1990 р.). Це стало наслідком збільшення чисельності відповідних працівників, утворення нових структур, комітетів, а також переведенням багатьох із них з союзного в республіканське підпорядкування. Разом з тим витрати на соціально-культурні заходи зростали повільніше, ніж весь обсяг бюджету. їх частка у витратній частині бюджету фіксувалася приблизно на рівні 26,6 %, але якщо врахувати і асигнування на соціальний захист населення (виплати на індексацію заробітної плати, стипендій, пенсій, цільових компенсацій, відшкодування різниці в цінах на окремі товари), то вона перевищувала половину всіх бюджетних ресурсів відповідного року.

Отже, перший бюджет суверенної країни Республіки Білорусь характеризувався такими особливостями:

- самостійністю бюджету, який повністю базувався на мобілізованих на території республіки податках і неподаткових надходженнях;

- посиленням соціальної спрямованості бюджету (збільшення соціальних асигнувань);

- запровадженням ряду фондів і резервів попередження диспропорцій в господарстві, фінансування неврахованих у бюджеті витрат, спричинених переходом до ринкових відносин.

Суттєвіші зміни в структурі і змісті бюджету Республіки Білорусь відбулися вже в наступні роки у зв'язку з створенням нової податкової системи Республіки і введенням багатьох інших законодавчих актів, що регулюють економічні, в тому числі й фінансові відносини.

На відміну від більшості країн СНД, які не змогли визначити свої бюджети на 1992 і 1993 рр., Білорусь до початку кожного року розробляла проект свого основного фінансового плану і затверджувала його вищим органом влади. Протягом року цей план постійно коригувався, зважаючи на конкретну економічну ситуацію. Не випадково обсяг бюджету за ці роки збільшувався небаченими темпами: порівняно з попереднім роком у 1992 р. він збільшився в 2,5 раза, в 1993 р. - більш ніж у 4,4 раза, а в 1994 р. - в 4 рази порівняно з попереднім роком. Це стало результатом інфляції, розширених функцій білоруської держави і її загальнодержавних витрат.

Загалом структура доходів бюджету республіки в 1993- 1994 рр. (без цільових надходжень на ЧАЕС) характеризувалася показниками, наведеними у табл. 3.1.

Таблиця 3,1. Структура доходів бюджету Республіки Білорусь у 1993-1994 рр., в % до загального обсягу

На початку XXI ст. відбулися деякі зміни у формуванні дохідної частини Державного бюджету Республіки Білорусь. В 2001 р., згідно зі ст. 4 Закону про бюджет Республіки Білорусь на 2001 р., доходи республіканського бюджету формувалися за рахунок:

- ПДВ і акцизів на товари (роботи, послуги), що ввозилися на митну територію Республіки Білорусь (20 %, 10 %);

- ПДВ на товари (роботи, послуги), що вироблялися на території Республіки Білорусь (за винятком відрахувань, що передавалися до бюджетів областей і м. Мінська): Бресткої - 66 %, Вітебської - 47, Гомельської - 42, Гродненської - 58, Мінської - 56, Могильовської- 61, м. Мінська - 25 %;

- акцизів на окремі товари з спирту з харчової сировини, горілку, лікеро-горілчані вироби і спиртовмісні розчини (за винятком відрахувань, що передавалися до бюджетів областей і м. Мінська) - 40 %;

- податків на доходи і прибуток юридичних осіб (окрім відрахувань, що передавалися до бюджетів областей і м. Мінська): Брестської - 60 %, Вітебської - 44, Гомельської - 33, Гродненської - 43, Мінської - 39, Могильовської - 41 та м. Мінська - 25 %;

- єдиного податку для виробників сільськогосподарської продукції (за винятком відрахувань, що передавалися до бюджетів областей і м. Мінська) - 70 %;

- податку на гральний бізнес (крім відрахувань" що передавалися в бюджети областей і м. Мінська) - 50 %;

- надзвичайного податку для ліквідації наслідків катастрофи на Чорнобильській АБС - 4 %;

- доходів від зовнішньої торгівлі і зовнішньоекономічних операцій - 12 %;

- доходів вільних економічних зон (податок на прибуток - 15 %, ПДВ - 10 %, податок на дохід - 15 %);

- інших обов'язкових платежів і інших надходжень. Також у доходи республіканського бюджету включалися кошти державних цільових бюджетних фондів:

- республіканського фонду підтримки виробників сільськогосподарської продукції" продовольства і аграрної науки (1,5 % від виручки);

- державного фонду сприяння зайнятості (1 %, 0,5 % - для сільськогосподарських виробників);

- республіканського дорожнього фонду - 40 %;

- республіканського фонду охорони природи - 10 %;

- республіканського фонду "Енергозбереження" - 15 %;

- гарантійного фонду -10 %.

Всі доходи республіканського бюджету можна поділити на такі групи:

- поточні доходи;

- капітальні доходи;

- доходи від зовнішньоекономічної діяльності (ЗЕД);

- доходи державних цільових бюджетних фондів. Кожна група в свою чергу має кілька підгруп. Згідно зі ст. 10

Закону про бюджет Республіки Білорусь на 2001 р. ради депутатів обласного і базового територіального рівня в 2001р. могли вводити на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць власні податки і збори (ставки податків і зборів місцеві органи влади встановлюють самостійно, але не більше 5 %).

У 2001 р. у дохід республіканського бюджету повністю надходили кошти (зокрема іноземні), отримані державними органами (з деякими винятками, вказаними у Законі про бюджет Республіки Білорусь на 2001 р., ст. 34).

Зазначимо, що порядок формування доходів бюджету регулюється здебільшого Законом про бюджет Республіки Білорусь. З урахуванням практики, що склалася, цим Законом визначаються питання формування на республіканському і місцевому рівнях цільових бюджетних фондів, перелік і порядок введення місцевих податків і зборів.

Зростання ролі бюджету в регулюванні відтворювальних процесів супроводжується бюджетизацією фінансових ресурсів, тобто посиленням їх централізації в державному бюджеті. Ця специфічна ознака бюджету виявляється під час аналізу динаміки доходів бюджету у ВВП.

Протягом останніх років XX ст. частка державних доходів у ВВП Білорусі залишалася значною, незважаючи на різке зниження обсягів виробництва. Це пояснюється передусім тим, що зберігався сильний контроль держави над економікою і відбувалися незначні зрушення у структурних реформах.

Темпи зростання окремих прибуткових джерел були різними, що викликало реструктуризацію прибуткової частини бюджету. Насамперед у бюджеті змінилося співвідношення податкових і неподаткових доходів (табл. 3.2).

Таблиця 3.2. Співвідношення податкових і неподаткових доходів у консолідованому бюджеті Республіки Білорусь (без урахування цільових бюджетних фондів), в % до підсумку

Очевидно, що основна маса доходів бюджету формується за рахунок податкових надходжень. Частка податкових доходів у бюджеті збільшилася з 88,1 в 1997р. до 92,2 % в 2001 р., відповідно неподаткові доходи бюджету зменшилися за цей період з 11,9 до 7,8%.

Детальніший аналіз структури прибуткової частини бюджету показує, що основну частину його доходів у кінці XX ст. становили непрямі податки (табл. 3.3). З цієї таблиці зрозуміло, що прискорене зростання непрямих податків, як і слід було очікувати, привело до збільшення їх частки в доходах бюджету. Зокрема, частка акцизів зросла з 7,9 в 1996 р. до 14,6 % в 2001 р., тобто майже вдвічі; частка податку на додану вартість в цьому періоді майже не змінювалася: з 28 в 1996 р. до 31,1 % в 1998 р. і 29,9% в 2001р.

В цілому непрямі податки (податок на додану вартість, акцизи, доходи від зовнішньоекономічної діяльності) становили в 2001 р. 50,8 % доходів консолідованого бюджету.

У 2005 р. було зібрано 19,3 трлн крб податків. Основну частину цієї суми становили ПДВ, акцизи, податок на прибуток, податок на доходи. Рівень збору податків сягав у 2004 р. більше 120 % (за даними Міністерства податків і зборів Білорусії).

Таблиця 3.3. Структура доходів консолідованого бюджету Республіки Білорусь (без урахування цільових бюджетних фондів), % до підсумку

Робота з формування прибуткової частини бюджету здійснювалася у таких напрямах:

- планування контингентів всіх видів доходів;

- розподіл регулюючих доходів між рівнями бюджетної системи в порядку і пропорціях, передбачених законодавством;

- визначення обсягів фінансової допомоги, що надається бюджетами вищого рівня нижчим (дотацій, субвенцій, субсидій);

- формування і розподіл коштів фонду фінансової підтримки територій і визначення обсягів трансфертів для вирівнювання бюджетного забезпечення регіонів.

Плакування доходів бюджету здійснюється у кілька етапів. На першому етапі аналізуються показники попереднього виконання прибуткової частини бюджету (республіканського і місцевих) за поточний рік. Проводиться діагностика методів мобілізації державних доходів. Такий аналіз є основою для визначення можливостей і шляхів збільшення надходжень до бюджету за існуючої системи стягнень податків і неподаткових платежів.

Отже, майже половину доходів бюджету (без урахування цільових бюджетних фондів) нині отримують за рахунок непрямих податків: податку на додану вартість (ПДВ); акцизу; податку з продажу автомобільного палива (податок з продажу); митного тарифу. Водночас орієнтація бюджетних доходів на непряме оподаткування в умовах інфляції допускає свідомо завищене прогнозування бюджетних доходів за рахунок інфляційного зростання, оскільки під визначення очікуваних надходжень непрямих податків закладається досягнутий темп інфляції. Реальне зниження інфляції автоматично відображається на зниженні податкових платежів.

Структура прибуткової частини бюджету в сучасних умовах не зазнала істотних змін порівняно з попередніми роками. Як зазначалось, основними джерелами доходів є податкові надходження, і, зокрема, непрямі податки: ПДВ, акцизи, митні збори та ін. Частка двох перших у структурі доходів бюджету становить 44 %, прямі податки на доходи і прибуток становить лише 17 % надходжень. Таким чином, у структурі доходів бюджету республіки переважають непрямі, тоді як в більшості країн світу, насамперед у країнах із розвиненою ринковою економікою, основним джерелом надходжень до бюджету є прямі податки.

Перехідний період наклав відбиток і на структуру витрат та їх зміст. Вони відображають деякі нові тенденції у спрямуванні бюджетних асигнувань, але за багатьма позиціями дуже схожі на попередні статті (табл. 3.4).

Таблиця 3.4. Структура витрат бюджету Республіки Білорусь у 1993-1994 рр.,у % до загального обсягу

Зокрема, державні витрати на освіту в 1996 р. становили 5,9 % від ВВП (в 1989 р. - 4,9 %); сукупні витрати на систему охорони здоров'я в 1997 р. - 6,3 % від ВВП (в 1990-1991 рр. - 3,5 %).

Значні витрати бюджети всіх рівнів спрямовують на подолання проблем, пов'язаних з Чорнобилем. За офіційними даними з регіонів радіоактивного забруднення було відселено 137,6 тис. осіб. Для переселенців побудовано більш ніж 66 тис. квартир і будинків, зведено 230 селищ у екологічно чистих районах республіки з необхідною інфраструктурою. Близько 25 % капіталовкладень, призначених на подолання наслідків катастрофи на Чорнобильській АБС, щорічно спрямовують на будівництво житла для переселенців та інвалідів. Пріоритетними завданнями для влади є і закріплення кадрів у постраждалих районах: фахівців сільського та житлово-комунальних господарств, педагогічних і медичних працівників. Для них у 2001-2007 pp. планується побудувати 1150 квартир і будинків.

Перший самостійний бюджет Республіки Білорусь був складений на 1991 р. виходячи з прийнятої Верховною Радою БССР в липні 1990 р. Декларації про державний суверенітет Білоруської Радянської Соціалістичної Республіки. У ньому відображалися такі показники: обсяг республіканського бюджету за доходами і витратами та граничний обсяг бюджетного дефіциту, нормативи відрахувань до союзного бюджету і бюджетів областей республіки і м. Мінська та ін. Місцеві бюджети затверджувалися місцевими радами і включалися до консолідованого (зведеного) бюджету республіки. У бюджеті на 1991 р. ще відображалися взаємозв'язки з союзним бюджетом з приводу включення до нього частини податку на прибуток підприємств і організацій союзного та республіканського підпорядкування (22 % ), податку з продажу (30 % ), інших неподаткових надходжень від діяльності підприємств, об'єднань і організацій союзного управління, а також засобів взаєморозрахунків.

Особливістю бюджету 1991 р. було повне зарахування до бюджету республіки податку з обігу і прибуткового податку з населення, що збиралися на її території. Це було результатом скорочення наданих центру функцій і ухвалення урядом заходів щодо зміцнення прибуткової бази державного бюджету Білоруської PCP. Проте глибші зміни в бюджеті відбувалися з 1992р., вони були пов'язані з ухваленням низки законодавчих актів, що регламентують бюджетний процес. Зокрема, Законів про бюджетну систему Республіки Білорусь та про податки і збори, що стягуються до бюджету Республіки Білорусь, законів про податки.

Починаючи з цього часу формування прибуткової частини бюджету стало здійснюватися на основі власного податкового законодавства, введеного в дію з 1 січня 1992 p., яке передбачало гарантії незалежності республіки як суверенної держави у формуванні власних доходів і захист її економічних інтересів. Перехід до ринкових відносин диктував необхідність заміни прямого оподаткування непрямим. Нова податкова система передбачала відміну податку з обігу, зорієнтованого на застосування фіксованих роздрібних та оптових цін і їх державне регулювання. Вводився механізм оподаткування, вживаний в європейських країнах, в якому функціонує система непрямих податків, що включає податок на додану вартість і акцизи.

Водночас від введення нового виду податків і доходів передбачалося мобілізувати 55,8 млрд крб. З урахуванням цих заміщень загальний обсяг доходів консолідованого бюджету визначався у обсязі 91,5 млрд крб із зростанням порівняно з уточненим планом 1991 р. на 63,4 млрд крб, або в 3,3 раза. Нині у бюджеті акумулюються кошти всіх державних позабюджетних і бюджетних цільових фондів, які формують значну частину його доходів. Дані свідчать про посилення процесів централізації фінансових ресурсів у державному бюджеті у зв'язку з включенням до нього доходів державних позабюджетних і бюджетних цільових фондів: якщо в 1997 р. обсяг бюджету з цієї причини збільшився на 2, то в 1998 р. - на 18,7 %. У 2001 р. частка цільових фондів у бюджеті була визначена в обсязі 22,7 % до рівня поточних і капітальних доходів та 18,5 % щодо загального обсягу доходів бюджету. Процес посилення централізації фінансових ресурсів сприяв виникненню ще однієї особливості бюджету - різкому збільшенню обсягів бюджетного фонду держави. Тільки за 1996-2000 рр. обсяг бюджету виріс майже в 60 разів, а за період з 1992 до 2000 р. в умовах високої інфляції він збільшився майже в 7140 разів (без урахування цільових бюджетних фондів); його показники двічі деномінувалися у зв'язку з зміною номінальної вартості грошової одиниці Республіки Білорусь і масштабу цін (у 1994 і 2000 рр.).