Фінанси України та сусідніх держав - Карлін М.І. - 3.1.2. Бюджетний процес, його позитивні та негативні характеристики

До бюджетної системи республіки як самостійні частини належать республіканський і місцеві бюджети (обласні, районні, міські, селищні бюджети і бюджети сільрад).

Консолідований бюджет є сукупністю бюджетів відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Наприклад, бюджети сільрад, селищ, міст районного підпорядкування, розташованих на території району, і районний бюджет становлять консолідований бюджет району. Відповідно бюджети районів, міст обласного підпорядкування і обласні бюджети утворюють консолідований бюджет області.

Відповідно до правових норм республіки декларується принцип цілісності бюджетної системи. Жоден з рівнів цієї системи не може вважатися важливішим ніж інший. Кожному рівню належить своя роль в механізмі фінансового забезпечення життєдіяльності республіки. Наприкінці 2002 р. у республіці функціонувало 1664 місцевих бюджети.

Відповідно до територіальних рівнів місцевих рад бюджети поділяються:

- на бюджети первинного рівня (сільські, селищні, міст районного підпорядкування);

- бюджети базового рівня (районні і міст обласного підпорядкування);

- бюджети обласного рівня.

Місцеві бюджети всіх рівнів є самостійними. Самостійність бюджетів забезпечується правом відповідних державних органів самостійно складати, розглядати і затверджувати бюджет.

Процес формування бюджету має два етапи: перший пов'язаний з розробкою концептуальних основ бюджету на майбутній рік, другий присвячений безпосередньо розробці проектів бюджету. На першому етапі обласними і Мінським міським фінансовими управліннями складаються прогнозні показники за доходами і витратами бюджетів областей, м. Мінська на черговий фінансовий рік і у визначений термін подаються в Міністерство фінансів. Прогнозні показники складаються відповідно до вказівок Міністерства фінансів і концепції формування бюджетів областей і м. Мінська на черговий фінансовий рік. При цьому сама концепція щорічно розробляється робочою групою, до якої належать представники Міністерства фінансів і областей, міст і районів, і ухвалюється урядом республіки. На другому етапі з урахуванням поданих облвиконкомами і Мінським міськвиконкомом прогнозних розрахунків, Міністерством фінансів складаються розрахункові показники за бюджетами областей і м. Мінська для визначення нормативів відрахувань від республіканських податків і інших обов'язкових платежів, дотацій, субвенцій і субсидій з республіканського бюджету. Розраховані таким чином нормативи відрахувань від республіканських податків і інших обов'язкових платежів до бюджетів областей і м. Мінська включаються до проекту Закону про бюджет республіки на черговий фінансовий рік. Регіональні власті беруть участь в цьому процесі за допомогою здійснення законодавчих функцій - бюджети приймаються місцевими радами депутатів. Порядок і терміни складання місцевих бюджетів встановлюються місцевими виконавчими і розпорядчими органами. Складання місцевих бюджетів здійснюють місцеві фінансові органи на основі прогнозних показників за доходами і витратами місцевих бюджетів і отриманих відповідно від Міністерства фінансів або вищих виконавчих і розпорядчих органів прогнозних розрахункових показників.

Причому, розробка обласних бюджетів починається тільки після затвердження республіканського бюджету і нормативів відрахувань до бюджетів областей і м. Мінська від республіканських податків і інших обов'язкових платежів. Відповідно розробка бюджетів міст і районів починається тільки після затвердження обласного бюджету. Паралельно з розробкою обласних бюджетів здійснюється складання прогнозних розрахункових показників за доходами і витратами бюджетів районів і міст для визначення нормативів відрахувань від республіканських податків і інших обов'язкових платежів до цих бюджетів і сум дотацій, субвенцій і субсидій. Бюджетне планування відбувається зверху вниз. Все це приводить до безініціативності бюджетного процесу і, більш того, провокує утриманські настрої у місцевих адміністрацій.

Складанню прогнозних показників за доходами і витратами бюджетів областей і м. Мінська передує робота з визначення очікуваного виконання за доходами і витратами бюджету області за поточний рік і аналізу звітних даних. Для обліку в проекті систематизуються нормативні акти, доручення органів державного управління про пріоритетний розвиток у планованому році окремих галузей економіки і соціальної сфери. Розрахунки базуються на використанні прогнозних макроекономічних показників розвитку республіки в планованому році.

Проекти місцевих бюджетів вносяться для розгляду у відповідні місцеві виконавчі і розпорядчі органи. Одночасно подаються пропозиції про нормативи відрахувань від республіканських податків і інших обов'язкових платежів до нижчих за рівнем бюджетів. Виконавчі і розпорядчі органи відповідно до ст. 34 Закону про бюджетну систему Республіки Білорусь і державні позабюджетні фонди розглядають проекти місцевих бюджетів (обласного, районного, міського бюджету, бюджету селища міського типу і сільради) і нормативи відрахувань від республіканських податків, інших обов'язкових платежів до бюджетів нижчого рівня і подають відповідним місцевим радам депутатів:

- проект місцевого бюджету з виділенням доходів і витрат відповідно до бюджетної класифікації республіки;

- пропозиції про нормативи відрахувань від республіканських податків, інших обов'язкових платежів до бюджетів нижчого рівня і про обсяг обігової касової готівки бюджету;

- проект рішення місцевої ради депутатів про бюджет на черговий фінансовий рік;

- прогноз консолідованого бюджету адміністративно-територіальної одиниці.

Представлені проекти місцевих бюджетів розглядаються постійними комісіями місцевих рад депутатів відповідно до затверджених для них положень і за наслідками їх розгляду готують висновок про проект бюджету. Відповідно до ст. 19 Закону про бюджетну систему Республіки Білорусь і державні позабюджетні фонди місцеві бюджети затверджуються рішеннями місцевих рад депутатів.

Затверджені місцевими радами депутатів місцеві бюджети публікуються у пресі відповідно до ст. 11 цього ж Закону.

Характеристики бюджетного процесу подано у табл. 3.5.

Таблиця 3.5. Характеристики моделі бюджетного процесу Білорусії

Зазначимо, що не всі вказані характеристики стосуються системи складання і затвердження місцевих бюджетів, - деякі пов'язані з процедурою його виконання.

В уточнення призначення бюджету області в цілому включаються тільки взаємні розрахунки обласного бюджету з республіканським за переданими і отриманими коштами та бюджетними позиками. Всі розрахунки обласного бюджету з бюджетами нижчого рівня за переданими і отриманими коштами та бюджетними позиками (як внутрішні обороти між бюджетами) в уточнений план бюджету області не включаються. В уточнення призначення бюджету району в цілому включаються тільки розрахунки районного бюджету з обласним бюджетом за переданими і отриманими коштами і бюджетними позиками. Всі розрахунки районного бюджету з бюджетами нижчого рівня за переданими і отриманими коштами і бюджетними позиками (як внутрішні обороти між бюджетами) в уточнений план бюджету району не включаються. Отже, в місцевому бюджеті фіксуються тільки міжбюджетні відносини з бюджетами вищого рівня, тобто витратна частина місцевих бюджетів виявляється непрозорою. У разі тимчасових касових розривів при виконанні місцевих бюджетів згідно з клопотаннями місцевих виконавчих і розпорядчих органів можуть бути видані процентні і безпроцентні позики з обласних і районних бюджетів відповідним виконавчим і розпорядчим органам з термінами погашення в межах поточного фінансового року.

Принцип бюджетної незалежності на практиці втілений як розділене зарахування взаємної заборгованості між бюджетами. За рахунок погашення заборгованості за платежами до бюджету суб'єктів господарювання (включаючи і регулюючі платежі, що належать до місцевого бюджету) в установленому порядку може проводитися зарахування взаємної заборгованості за кожним бюджетом окремо, за тим з них, за рахунок коштів якого здійснюється фінансування бюджетної організації. Сплачеш платниками платежі до місцевого бюджету і цільових бюджетних фондів зараховуються банками на відповідні рахунки з обліку коштів місцевих бюджетів: "Кошти обласних бюджетів", "Кошти районних, міських, селищних і сільських бюджетів".

Щодо повноважень місцевих адміністрацій, то виконавчі і розпорядчі органи міст із районним поділом можуть надавати право виконання міського бюджету щодо фінансування бюджетних установ і організацій, розташованих на території районів у місті, місцевим адміністраціям районів відповідно до кошторисів витрат, затверджених в установленому порядку.

На підставі письмових дозволів керівника відповідного фінансового органу за клопотаннями розпорядників коштів можуть вноситися зміни в квартальні призначення і в статті витрат відповідних бюджетів у межах затверджених річних асигнувань за розділами і підрозділами функціональної і відомчої бюджетної класифікації витрат бюджету. Збільшення річних і квартальних призначень у одних установах одного підрозділу може проводитися головним розпорядником коштів лише за рахунок одночасного зменшення річних і квартальних призначень на ті ж статті витрат у інших установах певного підрозділу.

Основоположним моментом, що стабілізує білоруську модель бюджетного процесу, є нормативи бюджетної забезпеченості.

Саме вони дають можливість згладжувати регіональні і соціальні суперечності. Мінімальний консолідований бюджет не є самостійним, він визначається з урахуванням середньо-республіканського нормативу бюджетної забезпеченості на одного мешканця.

Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі розрахункових показників за доходами і витратами, що встановлюють щорічно на планований фінансовий рік вищим фінансовим органом, і нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя, інших соціальних нормативів. Нормативи бюджетної забезпеченості встановлюються щорічно в Законі про бюджет республіки на майбутній фінансовий рік. Принцип формування цього нормативу полягає в доведенні місцевого бюджету до мінімального розміру, що гарантує середньо-республіканську бюджетну забезпеченість у галузях невиробничої сфери на одного мешканця.