Бюджетна система - Федосов В.М. - 11.1. Фінансування оборони

Основні поняття та терміни

Національна оборона, видатки на національну оборону, прямі оборонні видатки, непрямі оборонні видатки, приховані оборонні видатки, поточні оборонні видатки, капітальні оборонні видатки, фінансування оборони, оборонний бюджет. Видатки на правоохоронну діяльність, видатки на безпеку, видатки на управління.

11.1. Фінансування оборони

До найважливіших показників, що відбивають прагнення держави забезпечити необхідні умови розвитку збройних сил та інших військових формувань, підтримання їхньої бойової готовності в належному стані, є обсяг та рівень видатків на оборону.

Видатки на оборону держави мають непродуктивний характер, оскільки вони не сприяють приросту ВВП, розвитку продуктивних сил. Разом з тим оборона країни - одна з найважливіших функцій держави, зумовлена необхідністю забезпечення її суверенітету, незалежності й територіальної цілісності, потребами захисту її інтересів у міжнародному співтоваристві. Тому обґрунтування абсолютних обсягів видатків на національну оборону, їх структури є питаннями першорядними.

Функціональна структура видатків на національну оборону включає видатки: на військову оборону, цивільну оборону, військову допомогу зарубіжним країнам, військову освіту, дослідження і розробки у сфері оборони, іншу діяльність у сфері оборони.

До видатків на національну оборону належать видатки на утримання збройних сил; закупівлю озброєння та військової техніки; капітальне будівництво і придбання обладнання для Міністерства оборони, будівництво житла для військовослужбовців; науково-дослідні й дослідно-конструкторські роботи; інші видатки в галузі оборони - участь у міжнародних заходах із підтримки миру, утримання Головної військової інспекції та науково-координаційного центру адаптації військовослужбовців, звільнених у запас, фінансування заходів з ліквідації стратегічних озброєнь, підготовка призовників; мобілізаційна підготовка галузей народного господарства.

Видатки на оборону поділяються на три групи: прямі, непрямі та приховані¹. До прямих оборонних видатків відносять видатки оборонних міністерств та відомств, зокрема видатки на утримання та навчання особового складу збройних сил, придбання, утримання та експлуатацію озброєння, воєнної техніки та майна, воєнні науково-дослідні, дослідно-конструкторські роботи, видатки на цивільну оборону, воєнну допомогу іноземним державам тощо. Прямі видатки становлять основну частину оборонних видатків.

У свою чергу, прямі оборонні видатки поділяються на поточні й капітальні (інвестиційні). До поточних видатків належать видатки, пов' язані з підтримкою бойової могутності збройних сил на досягнутому рівні: грошове утримання військовослужбовців та заробітна плата цивільного вільнонайманого персоналу, видатки на медичне обслуговування, транспортування та інші види забезпечення діяльності особового складу, витрати, пов' язані з експлуатацією та ремонтом воєнної техніки. До капітальних належать видатки на матеріально-технічне переоснащення збройних сил, розвиток воєнних науково-дослідних робіт, купівлю озброєння та воєнної техніки, на військове будівництво та розвиток інфраструктури.

За оцінками Стокгольмського міжнародного інституту з вивчення проблем миру частки поточних та інвестиційних витрат у країнах НАТО в 2007 р. становили близько 65 % і 35 % відповідно.

Непрямі оборонні видатки - це бюджетні затрати, пов'язані з утриманням збройних сил, гонкою озброєнь, ліквідацією наслідків війн (проценти та погашення державного боргу, пенсії й допомога ветеранам війни, інвалідам, сім' ям загиблих, затрати щодо відбудови руйнувань, спричинених війною, виплати репарацій тощо).

Приховані оборонні видатки за своїм характером та значущістю належать до оборонних видатків, але проходять за кошторисами цивільних міністерств і відомств.

Згідно з Бюджетним кодексом України (ст. 51) до видатків на оборону відносять: затрати на безоплатне або пільгове матеріальне і побутове забезпечення, на яке мають право окремі катего-

¹ Василик О. Д. Державні фінанси України / О. Д. Василик, К. В. Павлюк. - К. : НІОС, 2002. - 483 с.

рії працівників бюджетних установ, військовослужбовці, особи рядового і начальницького складу, а також (у частині медичної допомоги і санаторно-курортного лікування та відпочинку для оздоровлення) члени сімей військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, пенсіонери з числа військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та члени їхніх сімей. Такі затрати здійснюються за рахунок бюджетних асигнувань на функціонування цих бюджетних установ.

До згаданих затрат належать: забезпечення речовим майном, службовим обмундируванням; забезпечення безоплатною медичною допомогою; надання жилого приміщення або виплата грошової компенсації за наймання жилого приміщення; зниження плати за користування житлом (квартирної плати), паливом, телефоном та плати за комунальні послуги (водопостачання, газ, електричну та теплову енергію); безоплатний проїзд і перевезення багажу; безоплатне встановлення квартирної охоронної сигналізації та користування нею; безоплатне відправлення та одержання листів військовослужбовцями строкової служби тощо.

Вищезазначені видатки проводяться відповідно до Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Державного казначейства України від 25 листопада 2008 р. № 495 (зареєстрованого в Міністерстві юстиції 27 січня 2009 р. за № 79/16095).

Зазначеною Інструкцією передбачено також окремий код економічної класифікації видатків бюджету - код 1150 "Матеріали, інвентар, будівництво, капітальний ремонт і заходи спеціального призначення, що мають загальнодержавне значення", який передбачає придбання, утримання та ремонт військовими формуваннями товарів військового призначення, військової техніки, військове будівництво (крім житла для військовослужбовців, гуртожитків, казарм, будівництва об' єктів соціально-культурного та побутового призначення).

Важливим показником обороноздатності держави є рівень видатків на національну оборону у відсотках до ВВП. Нормою асигнувань на оборону в країнах НАТО є 2,2-2,5 % від ВВП. Наприклад, у 2010 р. він становив: у Франції - 2,3 % ВВП, Великій Британії - 2,7, Італії - 1,8, Німеччині - 1,3, США - 4,8 % (табл. 11.1), що в абсолютних цифрах у середньому дорівнює не менш ніж 15 000 дол. США на військовослужбовця на рік. У Польщі цей показник дорівнює приблизно 20 000 дол.

США, у більшості інших країн НАТО - від 40 000 до 60 000, у Великій Британії - 90 000, у США - 200 000 дол.¹

Таблиця 11.1

РІВЕНЬ ВИДАТКІВ НА ОБОРОНУ В ОКРЕМИХ КРАЇНАХ У 2010 р.*

В Україні частка видатків на оборону в національному продукті недостатня для підтримання на належному сучасному рівні обороноздатності країни і становить менше 1 %. З огляду на значення оборони для функціонування суверенної, незалежної держави цілком виправданим є здійснення фінансування її військових потреб включно за рахунок Державного бюджету України, що визначено як Бюджетним кодексом України, так і спеціальним законодавством.

Фінансування оборони залежить від прийнятої воєнної доктрини.

Існують три основні підходи до її формування: 1) повна відмова від військових видатків;

2) створення могутньої воєнної супердержави;

3) фінансування оборони за принципом мінімальної достатності.

Фінансування видатків на оборону в Україні здійснюється відповідно до третього підходу. Видатки Міністерства оборони України на виконання визначених йому завдань фінансуються Кабінетом Міністрів України за рахунок виділених на ці завдання коштів або додаткових коштів.

За рахунок коштів державного бюджету утримуються органи військового управління - Міністерство оборони України, інші центральні органи виконавчої влади, що здійснюють керівництво військовими формуваннями, Генеральний штаб Збройних сил України, штаби, командування, управління, постійні й тимчасово створені органи у Збройних силах України, призначені для виконання функцій з управління військами, а також військові комісаріати, що забезпечують виконання законодавства з питань загального військового обов'язку і військової служби, мобілізаційної підготовки та мобілізації.

Переважна частина зазначених видатків фінансується з державного бюджету. Місцеві бюджети забезпечують утримання військових комісаріатів.

Чинне законодавство передбачає, що Збройні сили України можуть здійснювати господарську діяльність. Так, земля, води, інші природні ресурси, а також майно, закріплені за військовими навчальними закладами, установами та організаціями Збройних сил України, є державною власністю, що належить їм на праві оперативного управління, та звільняється від сплати всіх видів податків. Отже, законодавство передбачає можливість національних збройних сил отримувати доходи від господарської діяльності, що витрачатимуться на їх власні потреби.

Зауважимо, що відповідно до спрямованості воєнної доктрини особливістю видатків на національну оборону і безпеку є те, що вони не пов' язані з проведенням агресії, війн, з участю у міжнародних конфліктах тощо.

Фінансування оборони - це забезпечення фінансовими ресурсами Збройних сил України згідно з кошторисом Міністерства оборони України на рік. Видатки здійснюються в межах сум, затверджених у Державному бюджеті України через систему головних розпорядників бюджетних коштів.

Утримання армійських частин здійснюється на основі кошторису. Основні статті видатків - грошове утримання військовослужбовців та заробітна плата вільнонайманих.

Фінансування на придбання озброєння та військової техніки визначає потреби, пов' язані з постійною заміною техніки й озброєння у зв' язку з закінченням термінів їх експлуатації та моральним старінням.

У Законі України "Про внесення змін до Закону України "Про оборону України" від 5 жовтня 2000 р. зазначено, що фінансування потреб національної оборони держави здійснюється за рахунок Державного бюджету України. Обсяг фінансування визначається щорічно Законом про Державний бюджет України. Він має забезпечувати належне виконання завдань, що стоять перед національною обороною, і бути не меншим ніж 3 % від запланованого обсягу ВВП.

Фінансування видатків на оборону, передбачених Державним бюджетом України, здійснюється через Державну казначейську службу України. Для цього розпорядником бюджетних коштів у органі Державної казначейської служби України відкриваються особові та реєстраційні рахунки.

Динаміка видатків на оборону та їх частка у видатках зведеного бюджету наведена в табл. 11.2.

Таблиця 11.2

ДИНАМІКА ВИДАТКІВ НА ОБОРОНУ В 2006-2010 рр.*

Як свідчать дані таблиці, за 2006-2010 рр. частка бюджетних асигнувань Міністерства оборони України скоротилася з 5,42 % від загальної суми видатків Державного бюджету України у 2006 р. до 3,68 % у 2010 р. При цьому розподіл видатків Міністерства оборони за їх функціональним призначенням був таким (табл. 11.3):

Таблиця 11.3

РОЗПОДІЛ ВИДАТКІВ МІНІСТЕРСТВА ОБОРОНИ ЗА ФУНКЦІОНАЛЬНИМ ПРИЗНАЧЕННЯМ У 2006-2010 рр., % *

Отже, кошти, які виділялися Міністерству оборони України з державного бюджету, переважно використовувалися на утримання особового складу (у 2010 р. - 87,9 % від загального обсягу виділених з бюджету коштів). Як наслідок, рівень бойової підготовки збройних сил та наявні озброєння й військова техніка не відповідають сучасним вимогам. Така ситуація пояснюється відсутністю державної політики в питаннях матеріального та фінансового забезпечення Збройних сил України. Зокрема, Міністерство фінансів України при формуванні бюджету Міністерства оборони України не враховувало вимог Державної програми розвитку Збройних сил України. Кошти державного бюджету в основному планувалися на утримання нереформованої системи Збройних сил України без відповідного їх розвитку.

Аналіз структури військових видатків України за даними Міністерства оборони свідчить про те, що сьогодні частка видатків на утримання збройних сил країни перевищує майже втричі граничний показник, а частка видатків, спрямованих на розвиток озброєнь, військової техніки та інфраструктури, становить менше чверті від мінімального граничного показника, при цьому планові показники фактично не виконувалися. Переконливим у цьому контексті є той факт, що, наприклад, із запланованих 3078,8 млн грн у 2009 р. на фінансування розвитку озброєнь, військової техніки та інфраструктури міністерство отримало лише 602,8 млн грн, або 16,8 % від запланованого обсягу.

Якщо порівняти видатки 2006 р. з видатками 2010 р. за кодами програмної кваліфікації, то можна пересвідчитись у повному згортанні фінансування за такими важливими позиціями, як матеріа-

льно-технічне забезпечення бойової підготовки; державні цільові програми розроблення та створення нових видів озброєння; конверсія колишніх військових об' єктів.

Розмір видатків за окремими позиціями істотно зменшився у 2010 р. порівняно з 2006 р. Зокрема видатки на реформування та розвиток Збройних сил України скоротилися майже на 60 %; на будівництво і капітальний ремонт військових об' єктів - більш ніж на 80 %; на утилізацію звичайних видів боєприпасів та рідинних компонентів ракетного палива - на понад 60 %; на захист важливих державних об' єктів; соціальну та професійну адаптацію військовослужбовців, що звільняються в запас або у відставку, - більш ніж на 80 %.

Тим часом аналіз тенденцій фінансування армій провідних країн світу показує, що військові видатки мають розподілятися приблизно так: на НДДКР та закупівлю озброєння - від 30 до 65 %; матеріально-технічне забезпечення - від 15 до 30 %; утримання особового складу - від 10 до 30 %; капітальне будівництво - від 5 до 10 %¹.

Крім зазначеного, великою проблемою в Україні є нерівномірне фінансування заходів розвитку озброєнь, військової техніки та інфраструктури упродовж року. Так, за даними Міністерства оборони України Міністерство фінансів України в помісячних розписах асигнувань основну суму коштів виділяє, як правило, в IV кварталі. Це унеможливлює використання призначених коштів у повному обсязі, порушує послідовність та повноту виконання заходів із розроблення та закупівлі озброєння, не дає можливості ефективно спланувати фінансування заходів, призводить до ситуації, коли Міністерство оборони України змушене здійснювати авансування виконання заходів із розвитку озброєнь, військової техніки та інфраструктури, що, у свою чергу, призводить до збільшення дебіторської заборгованості.