Економічна безпека - Користін О.Є. - РОЗДІЛ 7. ДІЯЛЬНІСТЬ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ ЩОДО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕКОНОМІЧНОЇ БЕЗПЕКИ ТА ПРОТИДІЇ ЗЛОЧИНАМ У СФЕРІ ЕКОНОМІКИ

§ 1. Правоохоронні органи та правоохоронна діяльність: загальні поняття, ознаки і класифікація

Конституція та чинне законодавство України виходять із того, що держава буде розвиватися еволюційним шляхом, на основі згоди всіх основних прошарків суспільства при повному і безумовному дотриманні прав та свобод громадян, які визначені в ній вищою цінністю, із покладанням на державу обов'язку їхнього визнання, дотримання і захисту. Конституція встановлює гарантії реального захисту прав та свобод громадян. З одного боку, їхній захист визначається обов'язком держави, з іншого — кожному громадянину надається право захищати свої права і свободи будь-якими засобами, не забороненими законом.

Про державний захист прав та свобод громадян говориться у розділі II Конституції України. З метою захисту власних прав та свобод громадянин може користуватися конституційними правами та свободами, встановленими зазначеним розділом.

Конституцією України поряд із закріпленими гарантіями забезпечення особистих прав і свобод громадян, їхнього життя та здоров'я проголошено неприпустимість порушень цих прав та задекларовані завдання й мету запобігання злочинам та іншим правопорушенням Цей різновид державної діяльності в юридичному аспекті отримав назву "правоохоронна діяльність", а органи, що її здійснюють, -"правоохоронні органи".

В Україні одностайного погляду на те, які органи належать до правоохоронних, немає як серед науковців, так і в чинному законодавстві. На сьогодні відсутнє конституційне закріплення поняття "правоохоронні органи" та системи правоохоронних органів. У чинній Конституції України це поняття вживається лише в ч. З ст. 17, да спеціальне завдання щодо забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону покладається на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом. У коментарі зазначеної статті до правоохоронних органів віднесено: Службу безпеки України, внутрішні війська МВС України, міліцію та деякі інші державні структури, статус яких нині визначається підзаконними актами.

Закони України по-різному трактують поняття "правоохороні органи". Так, у в Законі України "Про основи національної безпеки України" зазначено, що "правоохоронні органи — органи державне влади, на які Конституцією і законами України покладено здійснення правоохоронних функцій", а в Законі України "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронним органами держави" правоохоронні органи визначаються як державні органи, які відповідно до законодавства здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції. Статтею 2 Закону України "Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів здійснено перелік органів, що належать до правоохоронних, а сам органи прокуратури; органи внутрішніх справ; служби безпеки, митні органи, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, держави контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції. Визначення ж у законі відсутнє. Отже, правоохоронні органи виконують як "правоохоронні функції", так і "правозастосовні функції".

Як бачимо, названі закони, як і деякі вчені-юристи, виділяють правоохоронні органи виходячи з основних напрямів (функцій) правоохоронної діяльності. Тобто для виконання функцій останньої існують конкретні органи, які, відповідно, і називаються правоохоронними.

Правоохоронні функції — це функції, здійснення яких спрямоване на виконання завдань з охорони правопорядку шляхом застосування примусових заходів.

Слід зазначити, що до правоохоронних органів належить лише такий державний орган, виконання яким однієї чи декількох головних правоохоронних функцій є визначальним у його діяльності. При цьому виконання другорядних (допоміжних) правоохоронних функцій не має великого значення, хоча їх виконують майже всі правоохоронні органи.

До головних функцій належать ті, що безпосередньо пов'язані з боротьбою зі злочинністю та правопорушеннями, які тягнуть юридичну відповідальність (профілактична; захисна; охоронна; ресоціалізаційна; оперативно-розшукова; розслідування злочинів; судовий розгляд справ про злочини; розгляд справ про адміністративні правопорушення; розгляд справ про фінансові та господарські правопорушення; виконавча).

До другорядних функцій належать: контрольна; дозвільна; правороз'яснювальна; аналітична та методична; інформаційна; нормотворча; координаційна.

Правоохоронні органи можуть виконувати також і інші функції, які взагалі не можна віднести до правоохоронних: розвідувальна, забезпечення урядового зв'язку, надання соціальної допомоги, антидиверсійна, конвойна тощо.

Інструкція про порядок проведення ревізій і перевірок державною контрольно-ревізійною службою в Україні до правоохоронних зараховує лише органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки та підрозділи податкової міліції.

Виходячи із змісту ст. 7 Закону України "Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними", до правоохоронних належать "органи, які мають право здійснювати оперативно-розшукову діяльність".

Примітка до п. 1.1. Інструкції про порядок використання правоохоронними органами можливостей Національного центрального бюро Інтерполу в Україні у попередженні, розкритті та розслідуванні злочинів зазначає, що "під правоохоронними органами маються на увазі органи Міністерства внутрішніх справ, Генеральної прокуратури, Служби безпеки, Держкомкордону, Державної митної служби Державної податкової адміністрації України".

Існує ще низка документів, в яких дано визначення або здійснюється перелік правоохоронних органів, проте одностайної думки не має. Не існує єдиного погляду на це питання і серед вчених. Так, О. Бандурка вважає, що правоохоронними органами заведено називати установи й організації у суспільстві та державі, основним завданням діяльності яких є забезпечення законності, боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями. І. Бондаренко пропонує розглядати це питання у широкому (всі державні органи, наділені певними повно важеннями у галузі контролю за додержанням законності і правопорядку) та вузькому розумінні (державні органи, спеціально створене для забезпечення законності і правопорядку, боротьби із злочинністю, яким з цією метою надані повноваження застосовувати передбачені законами заходи примусу і перевиховання правопорушників – суд, органи юстиції, прокуратури, внутрішніх справ, безпеки).

Я. Кондратьєв дає таке визначення поняттю "правоохоронний орган": "це державний орган, основним (або головним) предметом діяльності якого є законодавчо визначені функції або завдання з охорони права, відновлення порушеного права або організація виконання покарання, захист національної (державної) безпеки, підтримання правопорядку, забезпечення стану законності".

Виходячи із зазначеного вище, сформулюємо таке визначенню правоохоронні органи — це органи державної влади, які мають право контролю за дотриманням громадянами та юридичними особам Конституції України, законодавчих та інших нормативно-правових актів у межах визначеної його компетенції і здійснюють відповіді правозастосовні або правоохоронні функції.

Проте поняття "правоохоронні органи" необхідно відрізняти від поняття "правозастосовні органи", яке є більш широким. Застосовувати право означає діяти на підставі норм закону, без цього неможлива життєдіяльність громадян, держави і сучасного суспільства. Правом також користуються усі юридичні та фізичні особи, але про правозастосовні органи йдеться лише тоді, коли право застосовують державні органи, до яких належать усі органи держави, зокрема правоохоронні. Інакше кажучи, правоохоронні органи — це тільки частина правозастосовних органів.

Правоохоронні органи становлять певним чином відокремлену за ознакою професійної діяльності самостійну групу органів держави, що мають чітко визначені завдання, які полягають або у виконанні функцій щодо поновлення порушеного права, наприклад, у галузі цивільних правовідносин, або у покаранні правопорушника, якщо поновити порушене право неможливо, або у відновленні порушеного права і в покаранні одночасно, якщо можливість відновити порушене право є, але правопорушник заслуговує ще і на покарання. Вирішуючи ці завдання, правоохоронні органи захищають життя, честь, гідність, здоров'я, майно громадян, а також власність держави, суспільних і приватних організацій, природу, тваринний світ тощо.

Тому необхідно відрізняти правоохоронну діяльність від право-застосовної, яка, на думку С. С. Алексєєва, є системою різнорідних дій основного та допоміжного характеру і "полягає у розробленні та фактичному здійсненні організаційних заходів, спрямованих на те, щоб забезпечити перетворення розпорядження правових норм у життя".

У свою чергу, правоохоронні органи, що здійснюють управлінські функції з боротьби з економічною злочинністю, виконують також профілактичні виховні завдання, хоча це й виходить за межі суто правозастосовних операцій, тим більше, що виховна діяльність правоохоронних органів накладає відбиток і на їх роботу з огляду на застосування юридичних норм.

Система правоохоронних органів — це система суб'єктів, що здійснюють правоохоронну діяльність. Суб'єктами цієї системи є: держава через законодавчий, виконавчі, судові органи, президентські структури, прокуратуру тощо; деякі громадські організації та об'єднання; окремі громадяни, яким державою делеговано певні повноваження з урахуванням відповідного розподілу серед них компетенції, форм і засобів здійснення.

Відповідно до викладеного вище сьогодні до правоохоронних органів України можна віднести органи:

• прокуратури;

• внутрішніх справ;

• служби безпеки;

• митні;

• охорони державного кордону;

• державної податкової служби;

• установ виконання покарань;

• інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції.

Розвиток правоохоронної системи в Україні відбувається у складній ситуації. Ефективність правоохоронної діяльності об'єктивно дестабілізує низку факторів, серед яких основними є:

• соціальна й економічна нестійкість держави, гострий дефіцит фінансових ресурсів;

• неповнота і протиріччя законодавчої та нормативно-правової бази.

Проте правоохоронна система досить динамічна, вона повинна постійно розвиватися і вдосконалюватися, формувати нові структурні елементи та ліквідувати застарілі, які втратили функціональні значення.

Системотворчий фактор правоохоронних органів має пріоритетне завдання. Він безпосередньо впливає на сутність діяльності правоохоронних органів.

Реалізація завдань, що стоять перед правоохоронними органами, забезпечується на основі поєднання у правоохоронній діяльності соціально-правових та організаційних принципів з дотриманням моральних і юридичних правил незалежно від структурної належності того чи іншого органу або посадової особи. У свою чергу, кожен із правоохоронних органів вносить вагомий внесок у діяльність із забезпечення економічної безпеки держави.

Взагалі правоохоронна діяльність — це вид (правова форма) державної діяльності, яка здійснюється спеціально уповноваженими державними органами і спрямована на забезпечення у державі законності та правопорядку, захист прав та інтересів як окремої особи, тав і колективів, організацій та установ, а також держави загалом, шляхом застосування заходів державного примусу і громадського впливу, у суворій відповідності із законом та при дотриманні встановлено: для них процедури (порядку), з притягненням винних до юридично: відповідальності.

Це діяльність державних органів щодо підтримання правопорядку, виявлення та безпосереднього припинення правопорушень, ще підпадають під дію Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також застосування кримінальних і адміністративних санкцій щодо правопорушників, яка полягає у здійсненні комплексу контрольно-ревізійних, оперативно-розшукових, кримінально-процесуальних та адміністративно-примусових заходів.

Правоохоронна діяльність у широкому розумінні — це діяльність усіх державних органів, що забезпечують дотримання прав і свобод громадян, їх реалізацію, законність і правопорядок.

Правоохоронну діяльність у вузькому розумінні можна визначити як різновид правозастосування, особливістю якого є виявлення правопорушень, розгляд відповідних юридичних справ та прийняття рішень про застосування заходів названої відповідальності.

Проте таке розуміння правоохоронної діяльності відображає лише правові форми її здійснення, а вказана діяльність характеризується не тільки її спрямованістю на охорону права, а й різноманітністю форм впливу на потенційні та реальні загрози праву (виховна, профілактична робота тощо). При цьому правоохоронна діяльність здійснюється не лише державними органами, а й недержавними інститутами (наприклад, адвокатурою, охоронними агентствами тощо).

Тому у вузькому розумінні таку діяльність слід розуміти як діяльність спеціально уповноважених органів з охорони права від правопорушень, що здійснюється у встановленій законом формі, згідно з компетенцією того чи іншого органу. Інакше кажучи, це система заходів, спрямованих на забезпечення виконання Конституції, законодавчих та інших нормативно-правових актів держави. Правоохоронна діяльність — це засіб забезпечення законності і правопорядку, захисту конституційних прав громадян. Це визначення правоохоронної діяльності має більш загальний характер порівняно з попередніми, оскільки передбачає її здійснення не тільки державними органами, а й іншими компетентними суб'єктами.

Правоохоронна діяльність виходить за межі діяльності лише правоохоронних органів. Окремі її функції виконують законодавча та виконавча гілки влади, президентські органи, інститути громадянського суспільства тощо.

Головна ознака правоохоронної діяльності полягає в її соціальній цінності охороняти права фізичної або юридичної особи певними юридичними процедурами. До характерних ознак правоохоронної діяльності належать:

• владний характер цієї діяльності, що має полягати у захисті певних суспільних відносин компетентними органами. Це певний різновид суспільної і державної діяльності, яка здійснюється від імені та за дорученням держави відповідними (уповноваженими) посадовими особами, їх приписи є обов'язковими для адресатів;

• під законність діяльності, що передбачає здійснення повноважень у чітко регламентованих законом процесуальних (прощ дурних) межах і формах;

• правозастосовний характер рішень, що приймаються, відмінність яких полягає не у встановленні нових норм права, а лише у застосуванні відповідних чинних норм, характерних своїм правоохоронним спрямуванням;

• використання примусу як запобіжного заходу для припинення протиправної діяльності та спроб уникнути відповідальності чи перешкодити провадженню встановленої законом процедур розслідування (розгляду справи). Саме необхідність використання державного примусу, головним чином, і обґрунтовує потребу в спеціальній (правоохоронній) діяльності із застосували права. Окрім цього, використання державного примусу обумовлює необхідність наявності спеціального суб'єкта — компетентного органу, покликаного перевіряти законність, обґрунтованість та доцільність застосування державно-примусових заходів, а у необхідних випадках, у передбачених законом межах, конкретизувати їх та визначати порядок використанні здійснювати індивідуально-правове регулювання.

Залежно від мети, характеру дій, що виконуються, та компетенції державних органів щодо забезпечення правопорядку в державі здійснюються такі види правоохоронної діяльності: конституційний контроль; охорона громадського порядку; виявлення та розслідування злочинів; прокурорський нагляд; захист прав і законних інтересів громадян, підприємств, організацій та установ; розгляд судами справ, віднесених до їхньої компетенції; громадська правоохоронна діяльність.

Однак правоохоронна система достатньо динамічна, вона постійно розвивається і вдосконалюється, формує нові структурні елементи та ліквідовує застарілі, які втратили функціональне значення. Відомо також, що правоохоронні органи спеціально створюються для виконання правоохоронної діяльності та наділені відповідними повноваженнями. Вони є незалежними один від одного і утворюють єдину систему, системотворчим фактором якої є пріоритетне завдання, що полягає у забезпеченні законності та правопорядку.

Реалізація вказаного важливого завдання забезпечується на основі здійснення у правоохоронній діяльності низки соціально-правових та організаційних принципів.

До соціально-правових принципів належать ті, що мають загальносоціальний характер і здійснюються у правоохоронній діяльності незалежно від структурної підпорядкованості того чи іншого органу або посадової особи. До них доцільно віднести гуманізм, соціальну справедливість, демократизм, опору на підтримку і довіру народу, законність, розумне співвідношення гласності та професійної таємниці. Важлива роль соціально-правових принципів пояснюється тим, що вони є основоположними моральними та юридичними правилами здійснення правоохоронної діяльності.

До організаційних принципів належать ті, на основі яких забезпечується практична діяльність правоохоронних органів. Система організаційних принципів включає в себе дві групи напрямів:

1) принципи структурної побудови правоохоронних органів (територіальний, лінійний, функціональний і принцип подвійного підпорядкування);

2) принципи діяльності правоохоронних органів (раціональний розподіл повноважень і функціональних обов'язків у службовій ієрархії, відповідальність структурних підрозділів і конкретних осіб за остаточні результати роботи, поєднання єдиноначальності з колегіальністю).

Реалізація цих принципів дозволяє використовувати в практичній діяльності оптимальні варіанти структур і функціонування правоохоронних органів, раціонально розподіляти компетенцію суб'єктів діяльності, здійснювати дієвий контроль за дотриманням законності.

Слід зазначити, що поняття "суб'єкти правоохоронної діяльності" дещо ширше, ніж "правоохоронні органи". До суб'єктів правоохоронної діяльності крім правоохоронних органів слід віднести органи місцевого самоврядування, громадські об'єднання (організації) і громадян, оскільки залучення до правоохоронної діяльності як громадських формувань, так і окремих громадян істотно посилює ефективність протидії правопорушенням та охороні прав і свобод громадян. А тому держава, за необхідності, повинна частково передати свої правоохоронні функції недержавним організаціям, які готові займатися правоохоронною діяльністю.

Суб'єктами правоохоронної діяльності взагалі є: держава через свої представницькі, виконавчі, судові органи та прокуратуру громадські організації та об'єднання; окремі громадяни, яким надано певні повноваження з урахуванням відповідного розподілу між ними компетенції, форм і засобів здійснення.

При цьому функції державних та недержавних суб'єктів правоохоронної діяльності мають бути розмежовані. Виконувати такі правоохоронні завдання, як розслідування кримінальних справ, проведення оперативно-розшукових заходів, боротьба з організованою та економічною злочинністю, виконання судових вироків, охорона стратегічно важливих об'єктів, повинні професіонали з числа атестованих працівників органів внутрішніх справ, які мають відповідну освіту. А такі завдання, як: охорона об'єктів; патрулювання окремих районів і кварталів у населених пунктах; підтримка належного порядку під час масових видовищних заходів; перевезення та охорона цінних вантажів; обслуговування контрольно-пропускних систем забезпечення особистого захисту політичних діячів, бізнесменів та інших громадян; захист від шантажу, домагань, анонімних погроз; розшук безвісно зниклих; збирання та подання здобутих доказів у кримінальних і цивільних справах; проведення розслідування злочинів, пов'язаних із страховою діяльністю та фінансовими фальсифікаціями; збирання економічної інформації та проведення економічних аналізів про перспективу розвитку господарських об'єднань закордонних промислових і фінансових угруповань, про доцільність придбання цінних паперів та інші — можуть виконувати члени громадських формувань, вивільнивши значну кількість працівник правоохоронних органів для виконання більш важливих правоохоронних функцій, наприклад, з розкриття тяжких і резонансних злочинів.

Структурно до системи правоохоронної діяльності входять такі напрями:

• діяльність державних органів із забезпечення правосуддя;

• діяльність органів прокуратури;

• діяльність з виявлення, запобігання та розслідування злочинів;

• діяльність із захисту державної безпеки, державного кордону та охорони правопорядку. Отже, правоохоронна діяльність — це зумовлений потребами людини особливий вид соціальної діяльності, яка визначена законами та об'єктивною необхідністю впливу на суспільні відносини для забезпечення їхньої відповідності правовим приписам, метою якої є захист конституційного ладу, прав і свобод людини, законності та правопорядку, та яка здійснюється в межах встановленого законом порядку державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями (організаціями) і громадянами.

Кожен напрям правоохоронної діяльності має істотні особливості. Цим пояснюється існування правозахисних та "силових" структур державних органів, певні організаційні зв'язки між ними, автономне, тобто незалежне один від одного, відомче регулювання діяльності.

В Україні за чинним законодавством можлива лише державна правоохоронна діяльність. Недержавна правоохоронна діяльність не передбачена, хоча участь громадян в охороні правопорядку та державного кордону є досить розвиненою та регламентованою.