Економічна політика - Бєляєв О.О. - § 3. Механізм реалізації економічної політики

Реалізація державної економічної політики — це неперервний, динамічний процес досягнення поставлених цілей, в якому беруть участь різні органи державної влади й інститути громадянського суспільства. Реалізація починається відразу ж після схвалення і легітимації державної економічної політики або окремої програми і є основним видом діяльності державного апарату.

Складником здійснення державної економічної політики є визначення механізму її реалізації, який включає сукупність засобів, методів і ресурсів, що забезпечують виконання заходів, запланованих відповідно до поставлених завдань. Назвемо ці заходи:

° організаційно-управлінські;

• нормативно-правові;

• фінансово-економічні;

• соціально-психологічні.

Існують три методологічні підходи до реалізації державної економічної політики, що розглядають цей процес з різних боків. По-перше, реалізація як лінійний процес. При цьому основними організаційними умовами її успішного виконання є:

1) ясні цілі діяльності і стандарти виконання функцій;

2) наявність необхідних ресурсів: фінансових, матеріальних, інформаційних, людських тощо;

3) ефективні організаційні структури;

4) розроблені правила, процедури та інструкції, що координують і регламентують діяльність організацій і їхні відносини з владними структурами;

5) розвинені комунікації і система координації діяльності різних структур, залучених до процесу здійснення політики, в тому числі:

— виконавчої і законодавчої влади;

— центральної, регіональної і місцевої влади;

— центральних органів виконавчої влади;

6) умотивований і кваліфікований персонал.

По-друге, реалізацію політики можна розглядати як комплекс дій різних державних структур, пов'язаних з адаптацією всіх учасників, і насамперед вищих керівників, протягом усього здійснення політики до умов і завдань, які доводиться розв'язувати, з умінням узгоджувати свої інтереси і формувати партнерські відносини. Тут багато важать інформаційні системи і канали зворотного зв'язку, що дають можливість дізнаватися про нові події і про результати діяльності і на цій основі регулювати свою роботу виходячи з місії і цілей організації або індивіда.

По-третє, реалізацію політики можна подати як діяльність за певними правилами — як формальними, так і неформальними, які встановлюються на самому початку або формуються учасниками здійснення економічної політики на підставі нагромадженого досвіду. Разом з тим важливе значення має організаційна культура, що впливає на характер взаємовідносин між учасниками.

Ефективність реалізації залежить не тільки від здійсненності поставлених цілей, а й від взаємодії всіх учасників і організаторів даного процесу.

Загалом виділяють такі типи учасників реалізації економічної політики: окремі індивіди, організовані групи, державні інститути й організації. Останні зазвичай класифікують за двома критеріями: рівнем управління і характером організації.

Рівень управління:

— центральний;

— регіональний;

— місцевий. Характер організацій;

— центральні органи влади: президент і його адміністрація, уряд і його апарат;

— законодавчі органи влади: парламент і його структури, депутати;

— виконавчі органи влади: їхні керівники і працівники апарату;

— судові органи влади: суд, прокуратура;

— неурядові організації: профспілки, групи інтересів, приватні компанії і фірми, ЗМІ, наукові центри і дорадчі органи.

Головну роль у здійсненні державної економічної політики відіграють органи виконавчої влади на всіх рівнях — від центральних і до місцевих структур. На другому місці звичайно перебувають неурядові організації, які безпосередньо заінтересовані в реалізації певної політики і часто беруть у ній найактивнішу участь. Інші учасники відіграють тут епізодичну роль, це стосується й органів представницької влади.

Неурядові організації можуть надати допомогу під час розв'язання складних питань, обґрунтування нових ідей і формування зворотного зв'язку; надати засоби мобілізації ресурсів; підтримати політичну стратегію й окремі програми.

Групи інтересів можуть створювати і фінансувати самі державні організації для посилення своїх позицій і лобіювання певної економічної політики. Отже, не тільки інтереси окремих соціальних груп або всього суспільства створюють політику, але і певна політика може створювати групи інтересів. Взаємини цих учасників схематично зображено на рис. 3.

Загалом відносини між учасниками мають характер, який визначається:

• підтримкою і співпрацею;

• діловим партнерством;

• компромісами;

* конфліктами.

У процесі реалізації економічної політики завдання державних органів влади полягає в тому, щоб:

* отримати необхідні ресурси:

♦ запропонувати відповідні плани і програми;

♦ організувати і скоординувати діяльність учасників.

Рис. 3. Схема взаємодії державних органів із групами інтересів

Крім готовності керівників до змін у політиці, слід зважати на готовність до цих змін суспільства і його груп, особливо якщо нова політика зачіпає їхні інтереси. Від міри новизни, глибини і масштабів перетворень залежить сила опору змінам, рівень складності, невизначеності і ризику під час проведення перетворень. Цю залежність демонструє рис. 4.

Опір, складність, невизначеність, ризик х

Рис. 4. Залежність змін у політиці від наявних проблем

Отож, що радикальніші й масштабніші перетворення, то сильніше опір, вище ризик, складність і невизначеність результатів і наслідків змін. Тому найбільше проблем виникає в разі великих нововведень, які потребують ретельної підготовки і створення спеціальних умов, котрі підштовхували б ці зміни.

Можна сформулювати кілька загальних принципів, додержання яких сприяє реалізації економічної політики:

1) скорочення рівнів управління і спрощення організаційних структур:

2) створення ефективного механізму координації і тісна співпраця між учасниками реалізації політики;

3) надання певної міри самостійності й автономії виконавчим організаціям;

4) систематична оцінка результатів роботи і вдосконалення механізму підзвітності;

5) використання сучасних управлінських технологій та інформаційно-аналітичних систем.

Оцінка реалізації державної економічної політики — це сукупність механізмів і методів вивчення та вимірювання фактичних результатів державної економічної політики або її окремих програм.

Головна мета оцінки полягає в тому, щоб зібрати дані й проаналізувати інформацію про кінцеві або проміжні результати, а потім використати її для:

— удосконалення економічної політики або підвищення якості рішень, що приймаються;

— з'ясування результатів і наслідків здійснюваної економічної політики.

Існує багато типів оцінок різноманітних аспектів і сторін державної економічної політики, а також дій залучених до процесу учасників на всіх етапах здійснення політики. До основних із цих типів відносять оцінку:

1) процесу реалізації;

2) результатів;

3) наслідків;

4) економічної ефективності.

Вибір типу оцінки і методів проведення оцінних досліджень пов'язаний з кількома обставинами, які залежать від таких чинників:

♦ цілей оцінки;

♦ інтересів організації або групи осіб;

♦ політичних умов;

♦ наявності необхідних ресурсів і часу.

Планування і робота щодо оцінки результатів державної економічної політики в будь-якій суспільній сфері потребують відповіді на низку складних методологічних питань, як-от: вибір показників, застосування кількісних і якісних оцінок, забезпечення точності та об'єктивності оцінювання, використання результатів оцінних досліджень та ін.

Результати оцінних досліджень зазвичай використовують для розв'язання таких завдань:

створення зворотного зв'язку для поліпшення програми;

° здобування додаткової інформації, що допомагає ухвалити рішення (припинення, модифікація, розширення програми) у разі завершення певного циклу програми;

♦ надання інформації для вищих керівників, коли вирішується доля програми.

Оцінку також можна застосовувати як засіб впливу певної групи на державну економічну політику.

Щоб ліпше зрозуміти це питання, розгляньмо, наприклад, як оцінюються державні програми незалежно від їхнього змісту і галузі застосування (рис. 5).

У загальному вигляді аналіз і оцінка впливу державної економічної політики або програм має структуру, подану на рис. 6.

Рис. 6. Аналіз і оцінка впливу державної економічної політики або програм на соціальні процеси

Існує певний часовий лаг (період) між ужиттям заходів у економічній політиці і досягненням бажаної мети. Довжина цього лага залежить від багатьох чинників.

Рис. 7. Лагова структура реалізації економічної політики

Охарактеризуємо лаги, схематично зображені на рис. 7, докладніше.

Лаг 1. Розпізнавання: час обмірковування, визнання проблеми і збирання даних для побудови моделі.

Лаг 2. Дія: час запуску в дію конкретних інструментів економічної політики, здійснення накреслених заходів. Залежить від міри бюрократизації державної машини, ефективності організаційної роботи. Цей лаг тривалий за фіскальної політики, а за грошової— близький до нуля: центральний банк ухвалює рішення, і політику починають реалізовувати.

Рис. 5. Процес оцінювання державних програм

Економічна ефективність оцінюється на підставі двох методів: витрати— вигоди; витрати— ефективність. Така оцінка дозволяє з'ясувати, наскільки раціонально було витрачено грошові ресурси, виділені під дану програму.

Зокрема, коли аналізуються результати виконання соціальних програм, висуваються такі питання. У багатьох країнах ухвалено спеціальні законодавчі або нормативні документи, відповідно до яких оцінку включено в процес розроблення і прийняття рішень, оскільки досвід показує, до яких проблем і ускладнень може призвести одне хибне рішення, ухвалене на загальнонаціональному рівні. Особливої уваги нині надають аналізу впливу (analysis impact) — відносно новому напряму, що його активно розробляють останнім часом фахівці та широко використовують у роботі державні структури, перш за все міністерства і відомства.

У розвинених країнах аналіз впливу застосовують передусім під час уведення нових регулювальних правил і норм, оцінювання їхніх наслідків для бізнесу (Великобританія), фінансів (Австрія, Португалія, Фінляндія), соціально-економічного розвитку (Нідерланди). Інструментами аналізу служать опиту вальні листки, вивчення конкретної практики, модель витрат і т. п. Аналіз впливу державного регулювання (АВДР) являє спеціальну техніку для систематичного оцінювання позитивних і негативних наслідків наявних і альтернативних моделей регулювання. Користь від застосування АВДР полягає в тому, що він сприяє:

• ліпшому розумінню реального впливу дій держави на соціально-економічні процеси (інструмент аналізу);

• інтеграції й узгодженню цілей і завдань під час розроблення економічної політики (інструмент координації*);

• удосконаленню механізму консультування і більшої відкритості уряду (інструмент консультування);

• підвищенню відповідальності державних органів управління завдяки наданню громадськості повнішої інформації щодо корисності державних рішень для суспільства (інструмент звітності).

Лаг 3. Прийняття рішення. Це час між визнанням проблеми і прийняттям конкретного рішення стосовно неї; рішення залежить від глибини теоретичного опрацювання проблеми, наявності команди, готової її розв'язати.

Лаг 4. Досягнення мети. Це час впливу ухвалених рішень на мету; період досягнення бажаних результатів. Як водиться, цей період доволі тривалий.

Лаги 1—3 — внутрішні, а лаг 4 — зовнішній. З викладеного ми бачимо, що реалізація економічної політики потребує тривалого часу, переважно понад десять років. Це обумовлює вимоги до формування і діяльності державного апарату:

1. Стабільне перебування на посаді протягом досить тривалого періоду—двох-трьох термінів обрання. Часта зміна державних керівників і службовців заважає результативному здійсненню будь-якої економічної політики.

2. Спадкоємність в економічній політиці кожного нового складу органів державного управління.

Державне втручання в економічне життя викликає не тільки позитивні зміни, а й негативні. На початковому етапі позитивний вплив зростає, досягає максимуму, затим знижується, після чого можуть настати негативні наслідки. Тому необхідно шукати інші способи досягнення мети.