Механізм економічної політики - Уманців Ю.М. - ТЕМА 12. Державна промислова та аграрна політика

Мета вивчення теми

Засвоїти зміст, особливості та інструментарій державної промислової та аграрної політики.

Основні питання

1. Сутність та значення державної промислової політики.

2. Завдання державного регулювання розвитку промислового виробництва.

3. Державна політика стимулювання розвитку підприємництва в аграрному секторі економіки.

Програмна анотація

Аграрний сектор національної економіки, його значення та роль. Необхідність реформування відносин в аграрній сфері. Чинники розвитку аграрного сектора економіки. Напрямки вдосконалення аграрної політики в Україні. Ризики для аграрного сектора, пов'язані з входженням України до СОТ, та напрями їх мінімізації. Промислова політика у системі важелів впливу держави на національну економіку. Основні інструменти промислової політики. Напрями узгодження промислової політики з іншими напрямами впливу держави на національну економіку. Внутрішній ринок у системі пріоритетів національної економічної політики. Особливості регулювання внутрішнього ринку. Напрями стимулювання попиту на продукцію національних виробників в Україні.

12.1. Сутність та значення державної промислової політики

Промислова політика держави як частина загальної економічної політики є однією з найбільш обговорюваних і спірних концепцій в економічній науці й господарській практиці, в першу чергу, через відсутність загального розуміння її сутності. Останнім часом посилення інтересу до проблем промислової політики пов'язане з намірами України щодо вступу в ЄС та приєднання до СОТ, з одного боку, і з необхідністю вироблення дієвих механізмів прискорення економічного зростання країни - з іншого. Публічне обговорення проблем СОТ поставило на порядок денний питання про те, якою повинна бути позиція країни з приводу рівнів тарифного захисту різних галузей і продуктових ринків. Усвідомлення необхідності прискорення темпів економічного зростання зробило актуальними проблеми ресурсних і структурних обмежень цього процесу.

Термін "промислова політика" почав активно використовуватися в науковому обороті на початку 90-х рр. XX ст. У західній теорії і практиці цей термін скоріше відповідає терміну "галузева" або "секторальна" політика і, як правило, означає заходи держави щодо підтримки або розвитку конкретних секторів економіки. Прикладами такої політики в різний час були політика післявоєнної Франції, Швеції в 80-ті рр. XX ст, Південної Кореї, Індії, Японії і багатьох інших країн. Одним із прикладів промислової політики, безумовно, є аграрна політика США, хоча самі американці уникають використання цього поняття.

На початку 90-х рр. термін промислова політика був узятий на озброєння державними інститутами як засіб внутрішньополітичної і міжвідомчої боротьби. Відбувся зсув акцентів і промислова політика стала трактуватися як "державна політика в сфері промисловості" або, фактично, як "державна підтримка промисловості". При цьому, як правило, малися на увазі високотехнологічні і наукомісткі галузі військово-промислового комплексу. За "ідеологічною" підтримкою прихильники промислової політики зверталися в той період до досвіду Японії (пізніше Кореї, ще пізніше - Китаю). Таке трактування промислової політики, здебільшого, характерне і дотепер для Міністерства промислової політики України.

Слід зазначити, що оскільки активна промислова політика має як наслідок зміну галузевої структури виробництва (наприклад, зростання важкої промисловості або високотехнологічних галузей машинобудування), то в українській практиці часто використовується термін "структурна політика" як аналог або синонім промислової політики. Це також не сприяє взаєморозумінню з західними і прозахідними економістами, оскільки там "структурна політика" (або частіше "структурні реформи") означають інституціональні перетворення, такі як приватизація, реформа монополій, земельна реформа, підтримка малого бізнесу тощо.

Промислову політику визначають як комплекс заходів державного впливу на розподіл ресурсів суспільства з метою удосконалення структури національної економіки, підтримки конкурентоспроможності окремих галузей і підприємств та економіки в цілому на світових ринках, коригування негативних наслідків дії механізму ринку. При цьому виділяються різні моделі промислової політики, особливості яких залежать від конкретно-історичних умов, зокрема від етапу розвитку, ЇЇ економічного потенціалу, історичних традицій, місця в міжнародному поділі праці.

Державна промислова політика - цілісна система заходів, інвестиційно-структурних перетворень, що підкріплюються відповідними механізмами реалізації (стимулювання, регулювання та контролю через відповідні інститути держави та ринку), спрямованими на розв'язання стратегічних і тактичних завдань розвитку реального сектора: зростання виробництва, підвищення конкурентоспроможності національної економіки та окремих галузей. Об'єктом промислової політики виступає весь індустріальний комплекс країни як єдиний організм. Цілі промислової політики:

- підтримка галузей індустрії, які забезпечують майбутнє економічне зростання;

- модернізація традиційних галузей;

- досягнення соціальної прийнятності економічних процесів у депресивних, неперспективних галузях.

Основними засобами досягнення цієї мети (хоча вони виглядають дещо декларативними), серед яких такі:

> обґрунтування оптимальної кількості державних програм з освоєння нових видів конкурентоспроможної продукції, у тому числі проведення НДДКР;

> створення зразків конкурентоспроможної промислової продукції та будівництво підприємств для її масового випуску;

> купівля за кордоном частини найновіших ліцензій на сучасні технології, вироби і матеріали на базі власного виробництва;

> створення спільних підприємств за участю зарубіжних країн, відновлення раціональних господарських і науково-виробничих зв'язків із країнами СНД та Східної Європи;

> створення нових форм ефективної взаємодії науки і техніки (технопарків та ін.) і вільних економічних зон, у яких легше формувати сприятливий Інвестиційний клімат для залучення іноземних інвестицій, будівництва спільних підприємств тощо;

> забезпечення сприятливих економічних розмірів передання високих технологій ВПК цивільним галузям виробництва;

> підвищення ролі технологічного прогнозування, наукової оцінки технологічних перспектив сучасного розвитку, запобігання техногенним катастрофам та ін.;

> створення ефективного конкурентного середовища;

> підготовка кадрів високої кваліфікації, передусім нового покоління підприємців і менеджерів;

> уміле використання переваг глобалізації інноваційної діяльності.

Отже, заходи, спрямовані на стимулювання зростання всіх секторів і галузей можуть бути засадами для промислової політики, але не є її частиною. Навіть якщо якісь заходи істотно впливають на структуру промисловості, але не засновані на усвідомленому прагненні змінити цю структуру у визначеному напрямку, то такі заходи також не є частиною промислової політики.

Із зазначеного випливає, що промислова політика припускає наявність чітких державних пріоритетів. Крім того, промислова політика - це завжди спроба змінити "природний хід подій". Практично завжди активна промислова політика означає поліпшення стану одних секторів економіки за рахунок відносного погіршення умов функціонування інших її секторів. Промислова політика може вважатися успішною, якщо виграш країни в цілому (включаючи як прямі, так і непрямі вигоди) від розвитку обраних, пріоритетних секторів переважає збиток від уповільнення розвитку всіх інших

Підставою для застосування інструментів промислової політики, як правило, служать розуміння національної безпеки, посипання на необхідність довгострокових стратегічних інтересів країни, які ринок не враховує через більш короткий "обрій планування". Високі соціальні витрати "невтручання" в економічний розвиток та ін. Таким чином, цілями промислової політики держави можуть бути:

- забезпечення національної безпеки і зниження залежності від зовнішніх джерел критичної для цієї безпеки ресурсів,

- стимулювання зростання трудомістких видів виробництва та вирішення за цей рахунок соціальних проблем, зокрема, зайнятості;

- вирішення регіональних проблем, якщо визначені умови дозволять забезпечити більш швидкий розвиток депресивних регіонів;

- реалізація потенційних конкурентних переваг окремих секторів, що не можуть бути реалізовані через нерівні стартові умови;

- штучне підвищення інвестиційної привабливості визначених галузей (наприклад, пов'язаних зі створенням/розвитком інфраструктури або розвитком сфери досліджень і розробок), що мають низьку прибутковість і високі строки окупності, але можуть дати значний непрямий ефект у суміжних галузях.

При цьому виникає закономірне питання: чи може держава досягти своїх цілей, не завдаючи економіці істотних збитків? Досить корисною в пошуках відповіді на поставлене питання є практика формування і реалізації промислової політики в зарубіжних країнах, яка може бути умовно поділена на три основних типи: експортно орієнтована (створення умов для зростання експорту певних видів продукції), внутрішньо орієнтована (захист внутрішнього ринку і забезпечення економічної самодостатності) І стратегічна промислова політика, спрямована на обмеження використання власних природних і не відтворюваних ресурсів.

Прикладами першого типу країн є Корея 60-80-х рр. XX ст, Китай 80-90-х рр., почасти Японія, Індія 90-х. Чипі 70-80-х. До другого типу відносяться Індія 60-80-х рр., Франція 50-70-х. Японія, Китай, США (у частині політики в сільському господарстві), СРСР і деякою мірою Росія. Прикладом третього типу промислової політики можуть бути США.

В окремих країнах (особливо у Великобританії) промислова політика проводилася перманентно й залежно від уваги, приділеної їй черговим урядом. Для фінансування промислової політики у Великобританії була заснована велика кількість установ, включаючи Національну корпорацію по сприянню науковим дослідженням і розробкам, Корпорацію з реорганізації промисловості, Національне управління по підприємництву і Групу сприяння британському технічному розвитку

В інших країнах, наприклад у Франції і Японії, промислова політика була частиною індикативного планування і здійснювалася на тривалій і скоординованій основі. Південна Корея змогла вирішити завдання індустріалізації країни і знайти місце у світовому поділі праці, проте питання, якою мірою цей результат був досягнутий за рахунок обмеження демократії, а якою мірою - за рахунок промислової політики, залишається відкритим.

більшість історичних прикладів відноситься до "індустріальної" епохи, однак і новітня економічна історія знає яскраві приклади промислової політики. Наприклад, державна політика реструктуризації металургії у Франції у 80-ті рр. XX ст., політика

Індії в сфері розвитку сектора "офшорного" програмування в 90-ті рр., розвиток індустрії інформаційних технологій в Ірландії. Окремо у цьому ряді перебуває, безумовно, політика Китаю, у якій дивним чином об'єднана як політика інституціональних реформ і залучення іноземних інвестицій, так і елементи промислової політики. Політика, орієнтована на розвиток експорту, виявлялася успішною частіше, ніж політика, спрямована на розвиток виробництва для внутрішніх потреб. Безумовно, країна не завжди використовує той або інший тип стратегії в "чистому" вигляді, можливе сполучення стратегій. У будь-якому випадку вихідною передумовою будь-якої промислової політики є вибір пріоритетів. Формування пріоритетів можливо і "зверху" - від держави і "знизу" - від бізнесу. Практика показує, що формування пріоритетів знизу за конкретними сферами ефективніше. Чим вищий ступінь конкретизації пріоритетів, тим простіше запропонувати інструменти для їх реалізації й оцінити ефекти. У частковому випадку промислова політика може бути спрямована на вирішення проблем навіть не галузі, а окремої фірми. Однак масштабна промислова політика, як правило, заснована на "зустрічному" русі, діалозі бізнесу і влади, як це відбувалося, зокрема, в Японії та Південній Кореї.

Промислова політика має як свої переваги, так і недоліки. Пануюча економічна теорія, найбільш явно втілена в концепціях міжнародних фінансових організацій (МВФ, МБРР), звичайно розглядає промислову політику як неправомірне втручання держави в економіку, що спотворює дію ринкових механізмів і перешкоджає ефективному (оптимальному) розподілу ресурсів. Відповідно до пануючих поглядів, держава не в змозі визначити реальні темпи зростання, тому будь-які пріоритети держави в термінах секторів і галузей призводитимуть до зниження загальної економічної ефективності.

Найбільш розповсюджені аргументи "за" і "проти" промислової політики добре відомі. Вони не можуть бути ні остаточно доведені, ні спростовані.

Позитивними аргументами є, зокрема, такі як: - ринкові механізми ефективно знімають структурні дисбаланси тільки при відносно невеликих відхиленнях від оптимуму. Ліквідація "глобальних" дисбалансів вимагає спеціальних, поза ринкових заходів. Прикладом різкої зміни зовнішніх умов функціонування може служити падіння попиту на озброєння після закінчення Другої світової війни, що викликало необхідність спеціальних заходів для конверсії. Інший приклад - енергетична політика урядів розвинених країн після різкого підвищення цін на енергоресурси в 70-х рр. XX ст.;

- часові межі прийняття рішень ринковими суб'єктами є "коротшими" ніж ті, що необхідні для прийняття оптимальних рішень. Приклади: фінансування досліджень і розробок у секторах, які не можуть забезпечити платоспроможний попит, спрямовані на вирішення довгострокових завдань заміни не відтворюваних ресурсів; введення поза ринкових механізмів, які стимулюють зміну технологій з екологічних міркувань; довгострокові проекти в сфері розвитку інфраструктури, недоліки, якої можуть в майбутньому виявитися обмеженням економічного зростання; стимулювання збільшення підготовки кадрів, дефіцит яких очікується на ринку в середньостроковій або довгостроковій перспективі тощо;

- соціальні і політичні витрати ринкової саморегуляції без застосування спеціальних заходів можуть виявитися вище, ніж дозволяє міцність соціально-політичної системи. Прикладом може бути протекціоністська політика стосовно сільського господарства в Європейських країнах, заборонні бар'єри для імпорту товарів легкої промисловості тощо;

- "нові" сектори у період становлення можуть виявитися неконкурентноспроможними через несприятливі стартові умови.

Аргументи, котрі мають негативний характер, є більш зрозумілими:

o промислова політика спотворює ринкові сигнали і призводить до неефективних рішень на мікро рівні;

o промислова політика генерує істотніші дисбаланси, ніж ті, які покликана нівелювати;

o промислова політика припускає "нерівні правила гри", створює можливості для лобіювання і корупції;

o промислова політика припускає вибір державою (чиновником) "чемпіонів", що неминуче призводить, навіть при відсутності корупції, до помилок і масштабних неефективних витрат. Досвід багатьох країн доводить неефективність у довгостроковому плані інструментів промислової політики (Індія 60-70-х, Корея кінця 90-х, Франція у 80-х рр. XX ст.);

o характер сучасних корпоративних структур (транснаціональний і диверсифікований) не дозволяє використовувати галузі (сектори) як об'єкт регулювання.

Питання про необхідність активної промислової політики в Україні для визначення довгострокових перспектив розвитку вимагає аналізу сформованої структури економіки, конкурентоспроможності окремих її секторів, дієвості механізмів відтворення та існуючих загроз економічному зростанню.

Однак наступні кроки в реалізації концепцій державної промислової політики переважно зводилися до активних спроб вивчити і використати досвід інших країн, зокрема Японії. Йдеться про стимулювання внутрішнього попиту і забезпечення промислових підприємств оборотним капіталом для збільшення завантаження наявних потужностей, пошук "галузей-локомотивів", підтримка яких через міжгалузеві зв'язки може дати імпульс зростанню промисловому виробництву, а також розвиток імпортозаміщення за рахунок протекціоністської зовнішньоекономічної політики, і прискорення внутрішньопромислової інтеграції за допомогою відомих фінансово-промислових груп.

Однак ці розробки практичного значення не мали не тільки тому, що були відсутні ресурси для будь-якої активної державної політики та конкретні механізми її реалізації, але і тому, що не були виділені конкретні галузеві пріоритети. Досвід закордонних країн виявився неприйнятним через слабкість структур влади, втрати традиційних управлінських важелів і відсутність чіткої і цивілізованої системи взаємодії бізнесу і держави. В умовах відсутності державної політики реальна промислова політика реалізувалася через конкретні заходи галузевого характеру (толінг у металургії, наприклад) і спроби розробки амбіційних програм або намірів надмірно загального характеру: імпортозаміщення, протекціонізм і підтримка експорту, розвиток інноваційної діяльності тощо.

Разом з тим можна виділити деякі загальні риси (особливості) відзначених спроб, а також тих, що започатковуються, сформувати діючу промислову політику. До них, зокрема, відносяться:

o декларування ринкових відносин у дусі ліберальних ідей (мінімізація втручання держави, рівні умови конкуренції, відкритий характер економіки тощо);

o формулювання ідеї "галузевих угод" держави і бізнесу;

o необхідність реформування державного сектора (а не просто його приватизації);

o відповідальність держави за розвиток галузей інфраструктури;

o пріоритет галузей нової економіки, під якими в основному розуміється сектор інформаційних технологій і деякі галузі послуг (туризм, перевезення, освіта).

Необхідними є державне втручання і державна політика, спрямовані на зміну структури економіки за рахунок форсованого розвитку обраних пріоритетних секторів і виробництв. На цьому шляху є серйозні перешкоди, подолання яких представляє самостійну і складну проблему. Для цього необхідний надійний і дійовий інструментарій промислової політики, до якого мають належати як власне механізми прямого впливу на промисловість, так і опосередковані макроекономічні важелі.

Перша група механізмів традиційно є домінантою державної промислової політики в більшості промислово розвинених країн. Вона включає такі інструменти, як селективна галузева підтримка визначених виробництв через державний бюджет (дотації, кредити, цільові податкові пільги, галузеві інвестиційні програми); сприяння малим і середнім підприємствам; фінансування й організація НДДКР; передача нових технологій промисловим компаніям; фонди промислового розвитку; індикативне планування; стимулювання зон, які відстають у промисловому розвитку; механізм прискореної амортизації; сприяння промисловому експорту; регулювання імпорту промислових товарів; патентне регулювання і стандартизація продукції промисловості.

Друга група механізмів впливу на макроекономічне середовище набуває останнім часом нового значення й більшої важливості для підвищення конкурентоспроможності промислових компаній в умовах глобалізації і лібералізації ринків.106

Незважаючи на всі складності й обмеження, що супроводжують промислову політику, розробляти її доцільно, оскільки це:

o дозволить звести воєдино інформацію про конкурентоспроможність галузей і секторів, зменшити ступінь волюнтаризму в прийнятті рішень про стимулювання тих або інших секторів, знайти реальну можливість для того, щоб вирватися з замкнутого кола "енергоресурси - залежність - енергоресурси";

o спонукатиме розробити комплексний довгостроковий соціально-економічний прогноз розвитку України, який може дати важливі орієнтири для бізнесу та іноземних інвесторів;

o створить реальну основу для спільної роботи бізнесу і влади, пошуку взаємних інтересів і налагодження конструктивного діалогу. Відзначене дозволяє сформулювати вимоги до тих секторів і виробництв, які можуть стати пріоритетними у проведенні промислової політики, зокрема галузь повинна: володіти високим експортним потенціалом для того, щоб у перспективі диверсифікувати експорт та підвищити стійкість економіки;

o бути неенергоємною, оскільки в перспективі зростатиме напруженість в енергетичному забезпеченні;

o бути трудомісткою і переважно "інтелектуаломісткою", оскільки тільки такі галузі забезпечать зайнятість і високий рівень оплати для населення;

o бути не капіталомісткою через дефіцит інвестиційних ресурсів;

o не бути замкнутим анклавом. Бажано, щоб вона впливала на широке коло суміжних галузей через свої потреби або свою продукцію, що дозволить одержати не тільки прямі, але і непрямі ефекти від її зростання.

Слід відзначити, що промислова політика за схемою розробки і реалізації схожа на великий інвестиційний проект: визначення мети, оцінка альтернативних способів її реалізації з погляду наявних ресурсів і ефективності, розробка конкретних механізмів використання ресурсів для реалізації, вона має проводитися виважено й враховувати основні прямі та непрямі, негативні та позитивні ефекти. Досить суттєвою перешкодою на шляху розробки промислової політики для держави є сформована нею самою законодавча база, або система формальних норм і правил поведінки агентів, на впорядкування яких слід звернути увагу задля досягнення цілей структурного реформування. Майже повна ліквідація державного сектора, здатного бути суб'єктом промислової політики, практично унеможливила будь-який вплив на приватизовані підприємства через існуючий законодавчо встановлений інструментарій державного регулювання.

Реально державна промислова політика існує в даний час в Україні у вигляді окремих державних цільових програм або окремих рішень по підтримці таких секторів, як цивільна авіація, автомобільна промисловість, інформаційні технології тощо. Координація програм відсутня, велика частина з них носить декларативний характер, гроші на їх реалізацію не виділяються або витрачаються неефективно. На жаль, такий стан справ влаштовує більшість учасників програм (як відомств, так і "бенефіціарів") і перетворює діючу практику на стійку і таку, що важко реформувати.

Проблеми законодавчого регулювання розвитку промислового комплексу, що значною мірою виникли штучно внаслідок відсутності чіткої промислової довгострокової політики, повинні орієнтувати суб'єктів промисловості не лише на вирішення оперативних поточних завдань, але й на стратегічне планування їх діяльності у коротко- та довгостроковій перспективі. Отже, є потреба залучити до процесу формування промислової політики, окрім вказаних, й інші важелі, серед яких слід звернути увагу на використання механізмів державного контракту.

Державним регулюванням доцільно охопити виробництво товарів і послуг, соціальну сферу, ринок праці, фінансово-кредитні відносини, виробничу, ринкову та соціальну інфраструктури, інноваційну діяльність, підтримку малого підприємництва, природокористування тощо. Світовий досвід переконує, що залежно від ситуації, яка складається у реальному секторі, держава може вдаватися до тактики "пристосування" або тактики "активного формування", здійснювати галузевий або горизонтальний підходи до реалізації цілей промислової політики. Стратегічна мета промислової політики Української держави - формування перспективних і конкурентоспроможних національних комплексів та виробництв.

Основні завдання державного регулювання промисловості:

o формування конкурентного національного ринку промислової продукції;

o стабілізація основних показників промислового виробництва;

o структурна перебудова промисловості;

o технічне і технологічне оновлення галузей промисловості;

o підвищення конкурентноздатності вітчизняних товарів промислового виробництва;

o розвиток імпортозамінного та експортного виробництва;

o забезпечення екологічності промислового виробництва.

На сучасному етапі розвитку України одним з основних пріоритетів діяльності уряду є всебічна підтримка виробництва. Соціально-політична стабільність суспільства залежить від того, наскільки ми протидіятимемо спаду виробництва і скороченню зайнятості.

Державне регулювання процесів виробництва спирається і на широкий вибір економічних методів (прогнози розвитку народного господарства, кредити, податки, система амортизації, мито, ліцензії і квоти, державні замовлення тощо) і поєднання їх дій з ринковими механізмами та підоймами.

Основою застосування цих методів є органічне поєднання засобів бюджетно-фінансового, податкового, цінового, зовнішньоекономічного та інших видів регулювання, а також цільових комплексних програм. Останні мають розроблятись як на державному, так і на регіональному рівнях. Особливого значення для державного регулювання виробництва продукції та послуг набуває державне замовлення, за рахунок якого забезпечується реалізація загальнодержавних програм, експортних поставок і виконання міжурядових угод.

Державне регулювання виробничої діяльності в ринковій економіці - це процес застосування державою заходів для стимулювання діяльності виробничих підприємств усіх форм власності. Заходи державного впливу можна визначити як економічну політику. Ринок як система товарно-грошових відносин виробників і споживачів визначає напрямки і розміри виробництва шляхом урівноваження попиту і пропозиції. Однак ринковий саморозвиток виробництва і споживання має циклічний характер.

Структура, якісні та кількісні співвідношення виробництва та споживання постійно змінюються. Виникають порушення у функціонуванні ринку, спричинені надвиробництвом або недовиробництвом окремих видів товарів через неефективний розподіл ресурсів, ослаблення чи відсутність конкуренції.

Ураховуючи досвід розвинених країн з ринковою економікою, держава прямо впливає на виробничу діяльність шляхом регулювання процесу виходу на ринок певних товарів, ринкового ціноутворення та ринкових обсягів виробництва.

Основна мета державного регулювання виробничої діяльності - збільшення обсягів виробництва, підвищення його ефективності, посилення соціальної спрямованості.

Ефективність виробництва забезпечується такими засобами, як:

o інтенсифікація;

o упровадження досягнень науки і техніки;

o підвищення якості продукції;

o удосконалення системи управління і планування;

o поліпшення організації праці та виробництва;

o зміна галузевої структури економіки;

o раціональне розміщення підприємств і виробництв на території країни;

o розвиток зовнішньоекономічних зв'язків.