Історія України - Литвин В.М. - Спроби адміністративно-господарських реформ

Починаючи з 1928 p., народногосподарське планування в СРСР здійснювалося по п'ятирічках. Коли Хрущов у ранзі глави уряду (від березня 1958 р.) познайомився з ходом виконання шостої п'ятирічки

(1956-1960 рр.), він зрозумів, що завдання провалені, п'ятирічка не виконана. А тому наприкінці і 958 р. Хрущов заявив, що не варто підбивати підсумків п'ятирічки, а треба розробити перспективний план на 1959- 1985 рр. Складовою частиною цього плану ставала семирічка 1959-1965 рр. Щоб затвердити контрольні цифри семирічки, на січень 1959 р. було скликано позачерговий XXI з'їзд КПРС.

За новими планами після виконання семирічки СРСР повинен був наздогнати США по виробництву молока і масла на душу населення, а по загальному виробництву м'яса досягти американського рівня. За словами Хрущова, СРСР вступив у нову смугу історичного розвитку - "період розгорнутого будівництва комуністичного суспільства", суть якої полягала у можливості безпосередньо здійснювати завдання побудови матеріально-технічної бази комунізму. Щоб внести більшу ясність у теоретичні проблеми комуністичного будівництва і визначити конкретні межі та завдання, було вирішено провести у 1961 р. черговий XXII з'їзд КПРС.

У жовтні 1961 р. XXII з'їзд партії урочисто схвалив нову, третю, програму КПРС. Широко пропагований вислів Хрущова "сучасне покоління радянських людей житиме при комунізмі" знайшов у цьому відповідальному документі цілковите підтвердження. "У найближче десятиліття (1961-1970 рр.) Радянський Союз, створюючи матеріально-технічну базу комунізму, перевищить за виробництвом продукції на душу населення найбільш потужну і багату країну капіталізму - США... У підсумку другого десятиліття буде створена матеріально-технічна база комунізму, що забезпечує надлишок матеріальних і культурних благ для всього населення; радянське суспільство впритул підійде до здійснення принципу розподілу за потребами, відбудеться поступовий перехід до єдиної загальнонародної власності. Таким чином, в СРСР буде в основному побудоване комуністичне суспільство ''.

Постановка настільки грандіозних або, точніше сказати, утопічних завдань вимагала передовсім реформування неефективного управлінського апарату. Найперше впадало у вічі істотне погіршення якісних параметрів партапарату в добу пізньої сталінщини через звичку Сталіна більше спиратися на урядові структури. Від 1953 р. М.Хрущов активно посилював позиції партійних чиновників в усіх ланках управлінського апарату. Очоливши обидві гілки вищої влади, він не зрадив звичці спиратися передусім на партійні структури. Тому в добу Хрущова чітко проявилася тенденція до технократизації партійного апарату. Він поповнювався кадрами керівників з інших управлінських структур, щоб забезпечити компетентне втручання державної партії в життя суспільства.

Серйозне невдоволення партапаратників усіх рівнів викликало прийняте з ініціативи Хрущова і закріплене у новому статуті партії рішення XXII з'їзду КПРС про систематичне оновлення складу керівних органів. Новий статут державної партії вимагав, щоб на кожних чергових виборах склад ЦК КПРС і його президії оновлювався не менш як на чверть, ЦК компартій союзних республік, крайкомів і обкомів - на третину, окружкомів, міськкомів, райкомів, а також парткомів або бюро первинних партійних організацій - наполовину. Члени керівних партійних органів повинні були обиратися тільки на три, а секретарі первинних партійних організацій - не більше, ніж на два скликання підряд. Для обрання на більш тривалий строк потрібно було не менше трьох чвертей голосів комуністів, що брали участь у голосуванні.

Взятий курс на лібералізацію суспільно-політичного життя викликав досить істотні зміни в житті і діяльності самої партії. Звичайно, не відбулося будь-якого зближення між "внутрішньою" партією, тобто її номенклатурною частиною, і зовнішньою партією, тобто багатомільйонною масою рядових комуністів. Не відбулося й послаблення централізму у побудові державної партії і самої держави. Адже послабленням не можна вважати розширення самого поняття "центр" зі смертю Сталіна. Демократизація внутріпартійного життя проявлялася в зростанні ролі республіканських компартійно-радянських субцентрів влади і самих компартій союзних республік. Особливо разюче зросла політична роль київського субцентру влади. По-перше, Україна була найбільшою національною республікою. По-друге, українську номенклатуру новий вождь партії вважав опорою у боротьбі з конкурентами, коли вони існували, і у здійсненні своєї реформаторської діяльності. Секретаріат ЦК КПРС включив обкоми Компартії України до списку партійних органів, яким розсилались для ознайомлення протоколи президії ЦК КПРС. Окремі документи ЦК КПРС почали виноситися на обговорення місцевих організацій, навіть первинних.

Продовженням курсу на демократизацію внутріпартійного життя стала постанова ЦК КПРС "Про дальше розширення прав ЦК Компартій союзних республік, крайкомів, обкомів, міськкомів, райкомів партії та первинних парторганізацій при вирішенні організаційно-партійних і фінансово-бюджетних питань" (вересень 1958 p.). Проте йшлося тільки про скасування деяких задушливих бюрократичних обмежень, особливо у фінансовій сфері, які по руках і ногах раніше зв'язували місцеву ініціативу. Щоб справді розширити права низових ланок партійного апарату, треба було відповідним чином звузити права вищих інстанцій, тобто забезпечити суверенність нижчих ланок. Однак такий підхід суперечив залізному принципу "демократичного централізму".

У грудні 1957 р. М.Хрущов забрав з України О.Кириченка, який відіграв надзвичайно активну роль у боротьбі з "антипартійною" групою і довірив йому важливі функції (фактично - другого секретаря) в секретаріаті ЦК КПРС. Вільне місце керівника партійної організації України посів М.Підгорний. На грудневому (1957 р.) пленумі ЦК КПУ було вирішено збільшити кількісний склад секретаріату ЦК КПУ до семи осіб. У зв'язку з цим секретарем ЦК став перший секретар Дніпропетровського обкому партії В.Щербицький. Він попрацював на цій посаді недовго і з подачі Хрущова у травні 1961 р. був призначений головою Ради міністрів УРСР. У серпні 1962 р. секретарем ЦК КПУ став колишній керівник київської обласної партійної організації П. Шелест. У липні 1963 р. Хрущов забрав М.Підгорного в секретаріат ЦК КПРС, а на посаду першого секретаря ЦК КПУ було призначено П.Шелеста.

У вересні 1962 р. М.Хрущов написав записку в президію ЦК КПРС про задуману ним реформу управлінського апарату. Йшлося про перебудову компартійних органів за виробничою ознакою. Метою змін, як вказувалося у відповідних постановах, було забезпечення оперативного і повсякденного партійного керівництва народним господарством. У межах областей утворювалися дві самостійні, зовсім не пов'язані одна з одною партійні організації. Одна з них керувала промисловістю, а друга - сільським господарством. Апаратників, котрі прихильно ставилися до М.Хрущова, з кожним роком ставало все менше. Однак навіть серед тих, хто зберігав цілковиту відданість першому секретареві ЦК КПРС, ця реформа викликала здивування й розгубленість.

Досі відповідальність за стан справ у кожній сфері життя завжди покладалася на радянські органи влади. Вони мали достатні повноваження, щоб втілювати в життя політичні рішення компартійних комітетів і навіть коригувати на ходу директивні вказівки, якщо останні виявлялися не досить компетентними або недостатньо продуманими. Розщеплення парткомів на дві частини, здійснюване тільки заради того, аби домогтися наближення їх до виробництва, зобов'язувало партапаратників більш компетентно і на постійній основі втручатися у виробничі справи. Тим самим вони зобов'язувалися відповідати за результати виробничої діяльності промислових або сільськогосподарських підприємств поряд з чиновниками радянських органів і господарниками.

По-перше, партапаратники не звикли до відповідальності. По-друге, вони здебільшого не були готові до компетентного керівництва за своїм досвідом роботи і освітою. По-третє, внаслідок стирання різниці між політичним керівництвом і поточним управлінням виробництвом господарники губилися, не знаючи, кого слухати і чи варто взагалі виконувати "цінні вказівки", позбавлені справжньої компетентності і знання конкретних умов виробництва. По-четверте, розщеплення компартійних організацій на промислові і сільські вимагало відповідного розщеплення всіх інших організацій, побудованих за подобою партії - комсомольських, профспілкових тощо. По-п'яте, кожна галузь мала свої власні інтереси і властиві тільки їй функції в обслуговуванні держави і суспільства. На партійні комітети, від низових на підприємствах до Центрального Комітету КПРС, завжди покладалися завдання гармонізації інтересів галузей і звичайного лобіювання. Після реорганізації ставало невідомим, хто відстоюватиме інтереси охорони здоров'я або культури.

У грудні 1962 р. було прийнято указ президії Верховної Ради У PCP про утворення обласних промислових і обласних сільських рад депутатів трудящих. Навесні 1963 р. з'явився відповідний закон. Був зроблений також поділ радянських, комсомольських і профспілкових органів на дві частини. Після відставки М.Хрущова у жовтні 1964 р. нове керівництво одразу скасувало ці нововведення.

На початку січня 1965 р. президія Верховної Ради УРСР прийняла указ "Про внесення змін в адміністративне районування Української PCP". Згідно з указом замість 250 районів, на кожний з яких у середньому припадало 175 тис. осіб, було створено 394 райони (у кожному - до 75 тис. осіб). На XXIII з'їзді КПРС, що відбувся у квітні 1966 p., з партійного статуту було вилучено вимогу щодо оновлення складу партійних органів. Його замінив досить таки абстрактний текст: "Під час виборів усіх партійних органів - від первинних організацій до Центрального Комітету - КПРС дотримується принципу систематичного оновлення їх складу і наступності керівництва".

Працюючи над вдосконаленням структури управління господарською сферою, у квітні 1953 р. президія Верховної Ради СРСР прийняла рішення про зменшення кількості союзних (від 30 до 20) і союзно-республіканських (від 21 до ІЗ) міністерств. Рівень централізації управління від такого укрупнення мало змінився, хоча деякі союзні міністерства були не просто укрупнені, а переведені в статус союзно-республіканських. Укрупнення міністерств здійснювалося під гаслом скорочення чисельності адміністративно-управлінського персоналу. У жовтні 1954 р. ЦК КПРС і Рада міністрів СРСР прийняли спеціальну постанову, якою вимагалося скоротити штати управлінців. У рамках цієї кампанії за 1954- 1955 pp. в Україні було вивільнено 61 тис. управлінців, які здебільшого пішли на виробництво.

На початку 1957 р. М.Хрущов ліквідував більшість органів галузевого управління промисловістю (міністерства) і підпорядкував виробництво територіальним органам управління. Ця реформа подавалася під гаслом повернення до ленінських ідей, а тому нові органи управління запозичили свою назву від тих, які існували в радянських республіках у перші пореволюційні роки: ради народного господарства (раднаргоспи). Ліквідація управлінської вертикалі послаблювала позиції московської бюрократії, натомість запровадження системи управління по горизонталі посилювало позиції обласних та республіканських партійних комітетів, тобто тієї компартійно-радянської периферії, на яку спирався перший секретар ЦК КПРС.

У процесі реформування управління народним господарством на території України було створено 11 економічних адміністративних районів, а в межах всього СРСР - 103. Одночасно ліквідувалося 10 союзних і 115 союзно-республіканських міністерств. Зокрема, в Україні було ліквідовано 11 промислових і будівельних міністерств, а два міністерства перетворені з союзно-республіканських на республіканські. Вся розташована на території України промисловість перейшла в підпорядкування Ради міністрів УРСР, Рад народного господарства і місцевих рад депутатів трудящих. В межах раднаргоспів підприємства об'єднувалися в трести і комбінати, утворювані за галузевим принципом.

Найбільшим в Україні став Київський раднаргосп, який об'єднував промисловість і будівництво п'яти областей - Київської, Черкаської, Кіровоградської, Чернігівської і Житомирської. Харківський економічний адміністративний район об'єднував три області - Харківську, Полтавську і Сумську. У Львівський раднаргосп входили Львівська, Тернопільська, Волинська і Ровенська області.

Після утворення раднаргоспів обласні партійні комітети поділилися на дві групи: ті, в яких існували ради народного господарства, і ті, в яких таких рад не було. Це означало, що обкоми з раднаргоспами поширювали свій вплив на сусідні області, а обкоми без раднаргоспів потрапляли у принизливу, з точки зору перших секретарів, залежність від сусідніх обкомів. На Хрущова почали тиснути, щоб він дав дозвіл на розукрупнення раднаргоспів. Утрьох випадках Кремль піддався тиску, і в травні 1960 р. були утворені Кримський, Полтавський і Черкаський раднаргоспи.

Незважаючи на зовнішню радикальність реформи управління промисловістю і будівництвом, вона залишила радянську економіку такою ж, якою та була раніше: командною. Як і раніше, підприємства не могли працювати самостійно, господарський механізм залишався неринковим. Кожний етап технологічного процесу був розписаний у створюваних заздалегідь виробничих планах, їх виконання контролювалося чиновниками щоквартально і щомісячно. Різниця полягала лише в тому, що чиновники тепер контролювали промисловість не тільки з Москви, а й з 102 раднаргоспівських "столиць". Чи було це перевагою порівняно з попередньою системою управління? Політична необхідність у запровадженні раднаргоспів відпала уже в 1957 р., разом з крахом "колективного керівництва". Економічної необхідності в них взагалі не існувало в рамках командної економіки. Навпаки, командна економіка повинна була залишатися централізованою, щоб не втратити ту єдину перевагу, яку вона мала перед ринковою - в мобілізаційній готовності. Коли вона одержувала директивні імпульси не з одного, а з багатьох центрів, вона ставала хаотичною і неупорядкованою.

Проте М.Хрущов не міг скасувати раднаргоспи, визнавши власну недолугість реформатора. Замість цього він пішов шляхом часткового зміцнення централізованого управління. Над системою управління, побудованою по горизонталі, почала розбудовуватися інша система, побудована по вертикалі. Це призводило до колосального збільшення управлінського апарату, але рятувало майже втрачений галузевий принцип управління, тобто можливість контролювати економіку з єдиного центру. У 1960 р. відбулася концентрація управління раднаргоспами в межах трьох найбільших республік - Росії, України і Казахстану. Зокрема, над 14-ма раднаргоспами України виник центральний раднаргосп - Українська рада народного господарства (УРНГ). Указом президії Верховної Ради УРСР від 26 грудня 1962 р. кількість економічних районів у віданні УРНГ скоротилася удвоє.

Одночасно з укрупненням раднаргоспів була утворена Рада народного господарства СРСР, яка повинна була контролювати виконання планів виробництва в усіх раднаргоспах (Раднаргосп СРСР). У 1963 р. М.Хрущов утворив ще одну структуру в управлінській піраміді - Вищу раду народного господарства СРСР (ВРНГ СРСР). ВРНГ СРСР контролювала діяльність всіх органів управління народним господарством - Раднаргоспу СРСР, Держплану СРСР, Держбуду СРСР і комітетів, створених замість ліквідованих міністерств.