Аудит - Немченко В.В. - Дослідження стану внутрігосподарського фінансового контролю

В рамках поточних аудиторських процедур державний аудитор зобов'язаний здійснити оцінку стану внутрішньогосподарського фінансового контролю бюджетної установи.

Внутрішньогосподарський фінансовий контроль - система заходів, що організовані керівником і здійснюються в бюджетній установі з метою забезпечення найбільш економної, ефективної та результативної фінансово-господарської діяльності та спрямовуються на забезпечення достовірності інформації про фінансово-господарську діяльність, виявлення порушень фінансової дисципліни та запобігання їм.

Варто зазначити, що законодавством багатьох зарубіжних країн організацію внутрішнього фінансового контролю суб'єктів господарювання віднесено до основних об'єктів зовнішнього державного фінансового аудиту. Стандарти аудиту INTOSAI визначають існування системи внутрішнього контролю, що дозволяє максимально зменшити ризик помилок і порушень, що є одним з базових принципів аудиту державних фінансів¹.

До основних завдань Національного контрольного управління Великобританії при перевірках ефективності використання державних фінансових ресурсів входить перевірка того, чи має підприємство надійну систему внутрішнього контролю (скорочено - СВК), яка забезпечує економію, продуктивність і ефективність та своєчасне надання керівництву підприємства необхідної управлінської інформації.

Аналогічно, відомство Генерального ревізора Канади відносить ревізію СВК державних установ і корпорацій до однієї з найважливіших складових своєї діяльності, підтверджуючи думку: якщо система СВК працює успішно, то немає потреби в оцінці окремих операцій і угод².

За Лімською декларацією, система внутрішнього контролю включає всі процедури і методи, які не дозволяють виконати операцію з порушенням затверджених стандартів, забезпечує збереження майна, точність і надійність даних бухгалтерського обліку та своєчасне надання керівнику достовірної інформації для прийняття рішень.

Головною складовою СВК є внутрішній фінансовий контроль (далі - ВФК).

Відповідно до вимог Стандарту № 6 "Оцінка стану внутрішнього фінансового контролю", під внутрішнім фінансовим контролем розуміється система організації та здійснення контрольних заходів, спрямованих на власну фінансово-господарську діяльність суб'єкта господарювання, діяльність інших суб'єктів господарювання, що перебувають в його власності або належать до сфери його управління, яка забезпечує цільове та ефективне використання бюджетних коштів, державного і комунального майна¹. Тут же визначено, що оцінка ефективності внутрішнього фінансового контролю є обов'язковим питанням, яке досліджується під час проведення контрольних заходів суб'єктами державного фінансового контролю.

З урахуванням цього важливу роль при здійсненні фінансово-господарського аудиту відведено оцінюванню стану внутрігосподарського фінансового контролю бюджетної установи. Адже внутрігосподарський фінансовий контроль - це контроль, найбільш наближений до моменту прийняття управлінського рішення і здійснення будь-яких господарських та фінансових операцій. Саме тому він має переваги в попередженні фінансових порушень, завдяки йому можливо мінімізувати протягом звітного року наслідки порушень у разі їх вчинення.

Втім ефективним вважається лише той внутрішній фінансовий контроль бюджетної установи, який забезпечує:

а) недопущення фінансових порушень та/або мінімізацію їх наслідків;

б) своєчасне надання керівництву установи повної і достовірної інформації для прийняття управлінських рішень;

в) внесення обґрунтованих пропозицій щодо підвищення ефективності використання бюджетних коштів, державного і комунального майна.

З огляду на це дослідження організації внутрішнього фінансового контролю при виконанні поточних аудиторських процедур є обов'язковим і повинно проводитися на трьох рівнях:

1) на рівні керівника бюджетної установи;

2) на рівні головного бухгалтера установи;

3) на рівні спеціалізованого контрольного підрозділу установи (при наявності).

І етап"Дослідження внутрішнього фінансового контролю на рівні керівника установи"

Аудитор повинен дослідити, чи забезпечено у розпорядчих документах: 1) дотримання норм при прийнятті на роботу; 2) закріплення відповідальних за здійснення ВФК; 3) законність рішень щодо використання коштів і майна; 4) забезпечення умов для збереження майна; 5) забезпечення цільового і економного використання ресурсів; 6) здійснення керівником функцій контролю; 7) дотримання норм зберігання та знищення документів; 8) якість реагування на результати контролю.

Як відомо, після скасування Порядку ведення касових операцій у національній валюті в Україні, затвердженого постановою Правління Національного банку України від 02.02.1995 № 21, прямих заборон чи рекомендацій не брати психічно хворих осіб або таких, що були засуджені, на посади, пов'язані з веденням касових операцій, обслуговуванням засобів охоронно-пожежної сигналізації, збереженням і транспортуванням коштів, у законодавчих актах немає.

Однак потрібно пам'ятати про існування Кримінального кодексу, ст. 191 якого, наприклад, виголошує: "Привласнення чи розтрата чужого майна... карається... з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого". Аналогічно ст. 210 Кодексу встановлено, що "використання службовою особою бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню або в обсягах, що перевищують затверджені межі видатків... - карається.. . з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю".

У зв'язку з цим керівник установи має видати розпорядчий документ, яким зобов'язати кадрову службу ретельно вивчати трудові книжки і особисті справи осіб, які приймаються на роботу, на предмет того, чи немає в них необгрунтованих перерв у роботі, а також вимагати у цих випадках пояснювальні документи;

2) закріплення відповідальних за здійснення внутрігосподарського фінансового контролю осіб та визначення для них кола обов'язків.

Цей об'єкт контролю визначається у зв'язку з тим, що згідно з п. 2.13 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку "керівником підприємства, установи затверджується перелік осіб, які мають право давати дозвіл (підписувати первинні документи) на здійснення господарської операції, пов'язаної з відпуском (витрачанням) грошових коштів і документів, товарно-матеріальних цінностей, нематеріальних активів та іншого майна"¹.

Пунктом 4.5 Положення про ведення касових операцій у національній валюті в Україні визначено, що "контроль за правильним веденням касової книги покладається на головного бухгалтера або уповноважену керівником особу"².

Крім того, з метою забезпечення збереження матеріальних цінностей чинне законодавство (ст. 135 Кодексу законів про працю) передбачає укладання з матеріально відповідальними особами відповідних договорів³. Отже, керівник установи має право не приймати претендента на вакантну посаду на роботу в разі його відмови підписати договір про матеріальну відповідальність;

3) дотримання правил прийняття рішень щодо використання коштів і майна та підписання фінансових документів.

Передусім зазначу, що згідно зі ст. 5 Закону України "Про бухгалтерський облік і фінансову звітність в Україні" керівник установи повинен розробити і затвердити свою систему внутрігосподарського контролю, визначити певні процедури¹. При цьому він, наприклад за аналогією з Положенням про головних бухгалтерів, що було затверджене постановою Ради міністрів СРСР від 24.01.1980 № 59 і на сьогодні вже втратило чинність, може передбачити своїм рішенням підписання господарських договорів лише після візування їх головним бухгалтером і юристом, наказів про надання відпустки - лише після візування їх керівництвом кадрової служби тощо.

Або інше. У типовій інструкції про порядок списання матеріальних цінностей з балансу бюджетних установ² передбачено, що для встановлення непридатності матеріальних цінностей та неможливості або неефективності їх ремонту, а також для оформлення необхідної документації на списання цих цінностей наказом керівника установи щорічно створюється комісія у складі: керівник або його заступник (голова комісії), головний бухгалтер або його заступник, керівники груп обліку або інші працівники бухгалтерії, які обліковують матеріальні цінності, особа, на яку покладено відповідальність за збереження матеріальних цінностей, інші посадові особи (на розсуд керівника установи);

4) гарантування умов для збереження в установі коштів і матеріальних цінностей.

Як уже було сказано, першим, але не єдиним кроком є укладання договорів про повну індивідуальну матеріальну відповідальність. З одного боку, працівник, який обіймає посаду або виконує певну роботу, бере на себе повну відповідальність за збереження ввірених йому підприємством матеріальних цінностей. З іншого - установа зобов'язується створювати працівникові умови, необхідні для нормальної праці та забезпечення повного збереження ввірених йому матеріальних цінностей.

Відомо також, що Законом України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" для підтвердження правильності і достовірності даних бухгалтерського обліку та звітності передбачено проведення інвентаризацій майна, коштів і фінансових зобов'язань. При цьому відповідальність за організацію інвентаризації несе керівник, який повинен створити необхідні умови для її проведення у стислі строки, визначити об'єкти з урахуванням випадків, коли інвентаризація є обов'язковою.

Аудитор досліджує, чи укладено договори про матеріальну відповідальність та чи видано керівником накази про проведення інвентаризації, особливо у тих випадках, коли вона є обов'язковою (це визначено у п. 3 Інструкції по інвентаризації основних засобів, нематеріальних активів, товарно-матеріальних цінностей, грошових коштів і документів та розрахунків¹);

5) дотримання вимог щодо законного, цільового і економного використання усіх видів ресурсів;

6) періодичне здійснення керівником (особисто) контролю за дотриманням відповідальними посадовими особами положень посадових інструкцій та/або заслуховування їх звітів про виконання посадових обов'язків;

7) дотримання законодавства щодо зберігання та знищення бухгалтерських документів.

Основні документи, що визначають дії керівника установи зі зберігання та знищення бухгалтерських документів - це Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку (розділ 6 "Зберігання документів") та Перелік типових документів, що утворюються в діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, інших установ, організацій і підприємств, із зазначенням термінів зберігання документів, затверджений наказом Головного архівного управління при Кабінеті Міністрів України від 31.03.97 № 11-а (передусім розділ 4.2 "Бухгалтерський облік та звітність");

8) якість розгляду результатів зовнішнього і внутрішнього фінансового контролю, пред'явлених за їх результатами вимог та внесених пропозицій.

II етап

"Дослідження внутрішнього фінансового контролю на рівні головного бухгалтера установи"

Аудитор повинен дослідити, чи забезпечено у розпорядчих документах та чи фактично виконується: 1) розподіл обов'язків між працівниками бухгалтерії та контроль за дотриманням

посадових інструкцій; 2) наявність графіка документообігу та контроль за його дотриманням; 3) дотримання правил приймання документів на виконання; 4) дотримання правил проведення інвентаризацій та інших процедур ВФК; 5) забезпечення якості первинних документів; 6) дотримання правил реєстрації та обробки документів; 7) здійснення на постійній основі аналізу використання ресурсів; 8) внесення обґрунтованих пропозицій керівництву з метою вдосконалення ВФК.

На рівні головного бухгалтера бюджетної установи аудитор зобов'язаний дослідити, чи забезпечено у розпорядчих документах фактичне виконання таких вимог:

1. Обґрунтованість і повнота розподілу функціональних обов'язків між працівниками бухгалтерії, контроль за дотриманням ними положень посадових інструкцій.

2. Наявність графіку документообігу та контроль за його дотриманням.

При дослідженні даного питання потрібно керуватися Положенням про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, яким визначено: "З метою упорядкованості руху та своєчасного одержання для записів у бухгалтерському обліку первинних документів наказом керівника підприємства, установи встановлюється графік документообігу, в якому вказується дата створення або одержання від інших підприємств та установ документів, прийняття їх до обліку, передача в обробку та до архіву" (п. 5.1); "Працівники підприємства, установи створюють і подають первинні документи, які відносяться до сфери їх діяльності, за графіком документообігу. Для цього кожному виконавцю видається витяг з графіка..." (п. 5.4); "Контроль за дотриманням виконавцями графіка документообігу... здійснюється головним бухгалтером..." (п. 5.5).

3. Дотримання правил прийому документів на виконання.

4. Дотримання термінів і правил проведення інвентаризацій, бухгалтерських звірок, передачі справ та інших процедур внутрігосподарського фінансового контролю.

Згідно з п. 2.15 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, "первинні документи підлягають обов'язковій перевірці працівниками, які ведуть бухгалтерський облік, за формою і змістом, тобто перевіряється наявність у документі обов'язкових реквізитів та відповідність господарської операції діючому законодавству, логічна ув'язка окремих показників"; "забороняється приймати до виконання первинні документи на операції, що суперечать законодавчим і нормативним актам, встановленому порядку приймання, зберігання і витрачання грошових коштів, товарно-матеріальних цінностей та іншого майна, порушують договірну і фінансову дисципліну, завдають шкоди державі, власникам, іншим юридичним і фізичним особам" (п. 2.16).

5. Забезпечення повноти і точності первинних документів та якості первинної інформації, необхідної для прийняття ефективних управлінських рішень.

6. Дотримання правил реєстрації та обробки документів.

7. Здійснення на постійній основі аналізу цільового і економного використання усіх видів ресурсів.

8. Внесення за результатами контрольних заходів обґрунтованих пропозицій керівництву з метою удосконалення внутрігосподарського фінансового контролю установи.

На рівні спеціалізованого контрольного підрозділу бюджетної установи вивчається, чи встановлено розпорядчими документами правила контролю, чи забезпечується їх фактичне виконання, а саме:

1) обґрунтованість застосування контрольним підрозділом методів контролю;

2) своєчасність і повнота здійснюваних контрольним підрозділом, з огляду на наявні ризики, контрольних заходів та правильність документування виявлених порушень і недоліків;

3) своєчасність і обґрунтованість внесення за результатами контрольних заходів пропозицій керівництву установи з метою усунення виявлених порушень, забезпечення відшкодування завданих збитків та удосконалення внутрігосподарського фінансового контролю;

4) вплив керівництва контрольного підрозділу на врахування на рівні керівництва установи внесених пропозицій.

III етап

"Дослідження внутрішнього фінансового контролю на рівні спеціалізованого контрольного підрозділу установи"

Аудитор визначає, чи встановлено правила ВФК та чи забезпечується їх фактичне виконання, а саме:

1) обґрунтованість застосування контрольним підрозділом методів контролю;

2) своєчасність і повнота здійснюваних контрольним підрозділом, з огляду на наявні ризики, контрольних заходів та правильність документування виявлених

порушень і недоліків;

3) своєчасність і обґрунтованість внесення за результатами контрольних заходів пропозицій керівництву установи з метою усунення виявлених порушень, забезпечення відшкодування нанесених збитків та удосконалення внутрішньогосподарського фінансового контролю;

4) повнота заходів, які вживаються керівництвом контрольного підрозділу для забезпечення врахування керівництвом установи вищезазначених пропозицій.

Кожна здійснена державним аудитором аудиторська процедура відображається в Журналі обліку роботи державного аудитора (див. таблиця №).

У разі виявлення недоліків, ознак порушень чи порушень також складається довідка. У довідці, складеній за результатами поточних аудиторських процедур (у тому числі моніторингу, камеральної перевірки, обстеження) зазначаються документи, які містять недоліки чи ознаки порушень, а у разі виявлення порушень - по-можливості, їх суть, сума та наслідки, а також рекомендації щодо усунення недоліків (порушень) та недопущення їх у подальшому.

У довідці мають бути додержані принципи об'єктивності і обґрунтованості, повноти і комплексності відображення всіх суттєвих обставин, які мають відношення до справи, чіткості, лаконічності, доступності і системності викладу.

Довідка підписується державним аудитором в односторонньому порядку та реєструється у відповідному підрозділі органу ДКРС. Один примірник довідки під розпис на її другому примірнику передається керівнику (або за дозволом керівника - його заступнику чи головному бухгалтеру) бюджетної установи для розгляду та вжиття заходів.

Під час вручення довідки за погодженням між керівником бюджетної установи та державним аудитором може бути встановлено дату (але не пізніше 10 робочих днів з дня вручення), до якої керівник бюджетної установи зобов'язується її розглянути та письмово проінформувати державного аудитора про результати розгляду та/або вжиті заходи.

Державний аудитор має право давати керівництву бюджетної установи усні або письмові роз'яснення щодо застосованих ним методів оцінки фактів, викладених у довідці.

У разі незгоди з фактами, викладеними у довідці, або рекомендаціями державного аудитора керівництво бюджетної установи має право направити відповідному органу ДКРС письмові зауваження (заперечення) з обґрунтуванням своєї позиції, яка підтверджується нормативно-правовими актами, первинними або розпорядчими документами, фінансовою звітністю тощо.

За рішенням керівника структурного підрозділу органу ДКРС, у якому працює державний аудитор, розгляд зауважень (заперечень) може здійснюватися:

а) камерально - без запрошення в орган ДКРС посадових осіб бюджетної установи та без запрошення додаткових відомостей, документів, пояснень тощо;

б) камерально-комісійно - з запрошенням в орган ДКРС посадових осіб бюджетної установи, запрошенням додаткових відомостей, документів, пояснень тощо;

в) шляхом дослідження документів на місці в бюджетній установі.

Письмовий висновок за результатами розгляду зауважень (заперечень) складається державним аудитором та підписується керівником (заступником керівника) відповідного органу ДКРС у двох примірниках. Один примірник висновку надається бюджетній установі під розпис не пізніше ніж через 10 робочих днів з дня отримання зауважень (заперечень) у разі їх камерального розгляду, та не пізніше ніж через 15 робочих днів - у разі розгляду зауважень з виходом в бюджетну установу.

Стан виправлення недоліків та/або усунення порушень і їх наслідків державний аудитор досліджує під час чергового обстеження в бюджетній установі.

Державний аудитор веде облік наданих бюджетній установі впродовж бюджетного року рекомендацій в Журналі обліку роботи державного аудитора та здійснює постійний моніторинг і оцінку стану їх врахування керівництвом бюджетної установи.

Безпосередній керівник державного аудитора систематично контролює хід проведення аудиту, виконання його програми, дотримання термінів та повноту проведення аудиторських процедур, правильність висновків, про що робить відповідні відмітки (та при необхідності - зауваження) в програмі аудиту та журналі обліку роботи державного аудитора.

За результатами поточних аудиторських процедур:

1) не пред'являються обов'язкові до виконання вимоги (приписи) бюджетним установам;

2) не застосовуються фінансові санкції та заходи впливу, передбачені Бюджетним кодексом України;

3) не складаються протоколи про адміністративні правопорушення, визначені статтями 164-2, 164-12, 164-14 та 166-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення;

4) не ініціюється пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.

Третім етапом аудиту фінансової і господарської діяльності бюджетних установ є дослідження їх річної фінансової звітності та реалізація його матеріалів.

Завданням третього етапу є підготовка висновку щодо достовірності річної фінансової звітності, складання, узгодження та підписання аудиторського звіту та реалізація результатів дослідження.

Під час цього етапу державний аудитор зобов'язаний:

Під час цього етапу державний аудитор має право застосовувати будь-які аудиторські процедури, використовуючи документальні та/або фактичні методи контролю, одержувати документи і пояснення.

Аудиторське дослідження має бути завершено не пізніше ніж через місяць після здачі бюджетною установою річного фінансового звіту.

Результати фінансово-господарського аудиту відображаються в звіті, який повинен виключати можливість неоднозначного трактування будь-яких його положень і містити лише обґрунтовану та об'єктивну інформацію.

Аудиторський звіт - документ, який складається керівником групи державних аудиторів (державним аудитором) у встановленому порядку за результатами проведення фінансово-господарського аудиту за бюджетний рік.

Аудиторський звіт складається з:

- вступної частини;

- описової частини (результати аудиту);

- аудиторського висновку;

- рекомендацій;

- додатків.

У вступній частині наводяться ті самі загальні відомості, що і у вступній частині акта ревізії чи довідки про перевірку.

В описовій частині (результати аудиту) викладається процес дослідження: які операції, процеси, системи контролювалися; які аудиторські процедури застосовувалися та в яких обсягах; які заходи вжито бюджетною установою для зміцнення фінансової дисципліни, виправлення бухгалтерського обліку та фінансової звітності, підвищення ефективності внутрішньогосподарського фінансового контролю; який позитивний ефект від запровадження таких заходів (якщо його можна встановити та виміряти). Незалежно від того, за чиєю ініціативою вжито такі заходи (бюджетної установи чи державного аудитора) в аудиторському звіті вони викладаються без посилання на рекомендації державного аудитора.

В аудиторському висновку, який є основним розділом аудиторського звіту, має міститися оцінка достовірності фінансової звітності бюджетної установи.

Аудиторський висновок загалом може бути:

a) позитивним - підтверджується достовірність фінансової звітності;

b) позитивним із застереженням - засвідчується, що фінансову звітність можна прийняти, однак є застереження до певних господарських операцій або відображення їх в обліку і звітності; при цьому застереження суттєво не впливають на достовірність звітності;

c) негативним - застерігається, що фінансова звітність бюджетної установи є недостовірною, оскільки виявлені і не усунуті бюджетною установою відхилення, недоліки чи порушення суттєво впливають на достовірність звітності.

Негативний висновок надається, якщо у фінансовій звітності:

1) не відображені господарські операції (події), що відбулися;

2) та/або відображені господарські операції (події), які не відбулися;

3) та/або відображені господарські операції (події) з порушенням встановленого порядку - за невідповідний період, у неправильних сумах, на невідповідних рахунках, у невідповідних формах звітності чи за невідповідними кодами програмної (функціональної), економічної класифікації доходів або видатків та кредитування бюджету;

4) вплив цих чинників або одного з них суттєво впливає на достовірність звітності.

До висновків включаються лише ті недоліки і порушення, які були виявлені державним аудитором, але залишилися не усунутими (не відшкодованими) в поданій відповідним органам річній фінансовій звітності.

У рекомендаціях наводяться, при необхідності, додаткові пропозиції щодо виправлення бухгалтерського обліку, уточнення фінансової звітності, пропозиції стосовно підвищення дієвості внутрішньогосподарського контролю, реалізація яких сприятиме забезпеченню правильності ведення бухгалтерського обліку, законності використання бюджетних коштів, державного і комунального майна, формування достовірної фінансової звітності та організації внутрішнього фінансового контролю відповідно до визначених законодавством стандартів, а також зазначаються пропозиції щодо внесення змін до діючих нормативно-правових актів.

По можливості, розділ із рекомендаціями повинен мати таку саму структуру, як і розділ, де викладено висновки.

Рекомендації мають бути об'єктивними і обґрунтованими; базуватися на досліджених даних та посилатися на конкретні нормативно-правові акти. Рекомендації повинні зосереджуватися на тому, що треба змінити, але мають залишити на розсуд керівництва бюджетної установи способи проведення змін; бути достатньо детальними і реальними, щоб їх можливо було впровадити.

При формуванні аудиторського звіту необхідно забезпечити:

> достовірність і повноту зібраної інформації;

^ точність і об'єктивність аналізу та ґрунтовність висновків;

^ реальність, конкретність та корисність наданих рекомендацій;

^ переконливість (доказовість) опису висновків і рекомендацій.

Проект аудиторського звіту на термін до 3-х робочих дні передається для обговорення керівництву бюджетної установи. За результатами обговорення проекту звіту та зауважень і пропозицій до нього складається протокол (додаток 6).

Звіт підписується керівником групи державних аудиторів (державним аудитором).

Один примірник аудиторського звіту передається керівнику або головному бухгалтеру бюджетної установи під розпис, другий - головному розпоряднику бюджетних коштів (вищестоящій організації), а в разі його відсутності - відповідному фінансовому органу, третій - відповідному органу Державного казначейства України. Один примірник аудиторського звіту залишається у справі органу ДКРС.

За фактами порушень, виявленими поточними аудиторськими процедурами впродовж бюджетного року, але не усунутими бюджетною установою на час складання річної фінансової звітності та, як наслідок, відображеними у розділі "висновки" аудиторського звіту, державний аудитор ініціює притягнення винних осіб до дисциплінарної, матеріальної та/або кримінальної відповідальності, складає протоколи про притягнення їх до адміністративної відповідальності, готує подання про застосування до бюджетної установи фінансових санкцій.

Оприлюднення органами ДКРС інформації, що міститься в аудиторських звітах, здійснюється відповідно до законодавства про інформацію, про звернення громадян тощо. Така інформація може також використовуватися органами ДКРС в інформаційних та оглядових листах, що направляються державним органам.

Оскільки відповідно до законодавства аудиторський звіт не є підставою для порушення кримінальних справ та/або проведІення слідчих дій, аудиторські звіти можуть передаватися до правоохоронних органів за їх обґрунтованими письмовими зверненнями для використання в аналітичній роботі.