Політологія - Гетьманчук М.П. - 10.4. Форми демократичного правління

Демократичні політичні режими не є повністю тотожними і, насамперед, тому, що є різні форми державного правління. Виходячи з характеристик, що визначають форму правління (порядку формування вищих органів державної влади, їх правового статусу та співвідношення між ними), можна виділити такі різновиди форм демократичного правління:

— конституційні монархії:

а) дуалістичні монархії;

б) парламентські монархії;

— президентські республіки;

— парламентські республіки;

— парламентсько-президентські республіки (табл. 10.3).

Таблиця 10.3. Парламентсько-президентські республіки

У дуалістичних монархіях (Йорданія, Кувейт, Марокко) державна влада поділяється між двома суб'єктами (монархом і парламентом — звідси й назва "дуалістична"). Законодавчі повноваження монарха обмежені. Він підписує прийняті парламентом закони, а також має право видавати укази. У сфері виконавчої влади повноваження монарха більш широкі — він призначає і звільняє уряд. Проте уряд відповідальний не лише перед монархом, а й перед парламентом, який може висловити йому недовіру.

У монархіях парламентського типу (Бельгія, Великобританія, Іспанія, Японія тощо) король чи імператор виконує лише представницькі повноваження, є символом держави й єдності нації. Уся повнота влади належить парламенту та сформованому ним уряду. Якщо монарх за конституцією наділяється державними повноваженнями, то реалізує їх винятково за згодою уряду. У Конституції Японії, наприклад, записано: "Всі дії імператора, що стосуються справ держави, можуть бути здійснені не інакше як за порадою і за згоди Кабінету, і Кабінет несе за них відповідальність".

Імператор Японії за вказівкою парламенту призначає голову уряду і головного суддю Верховного Суду. За вказівкою і зі схвалення уряду він оприлюднює закони, укази Кабінету й договори, скликає парламентську сесію, розпускає нижню палату й оголошує вибори до парламенту, засвідчує призначення і відставку міністрів, нагороджує орденами й присвоює почесні звання, виконує церемоніальні функції тощо.

У деяких країнах повноваження монарха є ширшими. Він може представляти свою країну на міжнародному рівні, бути верховним головнокомандувачем, відігравати важливу роль у консультаціях щодо формування уряду. Нині інститут монархії розглядають як чинник стабільності. Підтвердженням цього може слугувати той факт, що з 21 стабільної демократії 11 є парламентськими монархіями. Ба більше, монарх нині може відігравати значну роль у здійсненні демократичних реформ, як це було, наприклад, у 70-х роках в Іспанії.

Президентська республіка (СІЛА, Філіппіни, Мексика тощо) як форма правління базується на концепції незалежності органів законодавчої, виконавчої та судової влади, їх взаємної непідпорядкованості та невідповідальності однієї перед одною, за наявності, однак, механізмів взаємних стримувань і противаг. Президентська форма врядування не визнає поняття вищого державного органу, з повноважень якого могли б виводитися повноваження інших державних органів.

Президента обирають на всенародних зборах (у США — колегією виборників, обраних всенародно), він є главою держави та виконавчої влади. Президент формує уряд (самостійно або за згодою парламенту стосовно декількох ключових посад), очолює його й особисто відповідає за його діяльність. Керівники міністерств і департаментів фактично не утворюють колективного виконавчого органу з самостійними повноваженнями. Рішення ухвалює президент і втілюють у життя міністри за його дорученням. Міністрів і держсекретарів призначає та звільняє президент і вони звітують лише перед ним. Весь апарат державного управління працює в умовах жорсткого підпорядкування президентові.

Сильна виконавча влада у президентській республіці врівноважується наявністю також сильного і незалежного органу законодавчої влади. Притаманного президентським республікам чіткого поділу влади досягають за допомогою механізмів взаємного контролю, стримувань і противаг. Ось декілька прикладів:

— законодавча влада належить парламентові, президент позбавлений права законодавчої ініціативи, але йому належить право відкладального вето і, аби його подолати, парламент має набрати 2/8 або 3/ голосів на підтвердження свого попереднього рішення. На практиці це вдається зрідка, і суперечність між президентом та парламентом переважно долається через компроміс;

— президент очолює виконавчу владу і є ініціатором національних програм, але питання про їх фінансування вирішує лише парламент.

Парламент ухвалює закони, а президент та інші структури виконавчої влади — виконавчі розпорядження. Проте право ухвалення рішень щодо їх конституційності належить Верховному (Конституційному) судові та уповноваженим на те іншим судам, які діють на незалежній основі. їхні рішення обов'язкові як для законодавчої, так і для виконавчої влади. Цю систему стримувань і противаг дуже чітко окреслено у Конституції США, яка діє понад 200 років.

Для парламентської республіки (Австрія, Італія, Португалія тощо) притаманна наявність вищого органу державної влади. Верховна влада належить представницькому законодавчому органу (парламенту). Спираючись на делегований виборцями суверенітет, парламент формує уряд, який є відповідальним перед ним. У разі втрати довіри парламенту до створеного ним уряду і висловлення йому недовіри останній змушений піти у відставку.

Отже, на відміну від президентської форми врядування, у парламентській республіці виконавча гілка влади не є самостійною, її влада виводиться з влади законодавчого органу, який передає частину свого владного суверенітету урядові. Парламентська форма правління передбачає поділ виконавчої влади:

— 50 штатів урівноважують владу федерального уряду і навпаки;

— Палата представників урівноважує вплив Сенату, а Сенат — владу Палати представників;

— виконавча влада до певної міри врівноважує вплив влади законодавчої;

— Сенат врівноважує вплив Президента щодо службових призначень та укладення договорів;

— судова влада є противагою до влади Палати представників, Сенату, виконавчої влади та урядів окремих штатів;

— народ може врівноважувати владу своїх представників через їх періодичне переобрання;

— під час обрання Президента колегія виборців врівноважує владу народу, не допускаючи виявів охлократії.

Керівництво виконавчою владою покладено на прем'єр-міністра, а представницькі — на президента. Главу держави (президента) обирає парламент або спеціальні збори. Наприклад, у ФРН президента обирають на п'ять років Федеральними зборами (вони складаються з депутатів бундестагу і такої самої кількості представників земель). Поряд із виконанням представницьких повноважень глави держави, президент у парламентських республіках відіграє важливу роль у формуванні уряду, подоланні конфліктів між Кабінетом Міністрів і парламентом, він приймає відставку уряду, призначає нові вибори до парламенту.

Парламентським республікам притаманна більш послідовна реалізація такого демократичного принципу як виборність державних органів та їх відповідальність. Наявність у більшості парламентських республік коаліційних урядів дає змогу репрезентувати в них ширший спектр політичних сил. Ця перевага, проте, може перетворюватися на суттєвий недолік, якщо жодній із політичних сил не вдається отримати стійку більшість або сформувати тривалу партійну коаліцію. Це спричиняє часті зміни урядів і дестабілізує ситуацію в країні.

Залежно від способу формування парламентами урядів, виділяють такі різновиди парламентських систем:

Парламентська система однопартійної більшості притаманна для країн із двома сильними конкуруючими партіями або з однією домінуючою партією (Великобританія, Японія). Партія, що перемогла на виборах і завоювала в парламенті більшість, отримує переважне право здійснювати законодавчу й виконавчу владу. Одноосібно й самостійно формує уряд, який спирається на однопартійну більшість. Здійснює вирішальний вплив на розробку і реалізацію законодавчої програми парламенту.

Парламентська коаліційна система притаманна для країн із декількома впливовими політичними партіями, але не настільки, щоб самостійно сформувати уряд. У такому разі влада формується на основі коаліцій політичних партій.

Коаліції можуть бути довготривалими (двоблокова система в ФРН на основі коаліцій ХДС—ХСС і партії вільних демократів та СДПН і партії "Зелених") та недовготривалими (Словаччина, Чехія, Португалія), що не дає змоги сформувати стабільний уряд.

Коаліційні системи переважно співіснують із пропорційною або змішаною виборчою системою.

Коаліційна парламентська система консенсусного типу властива країнам, де наявні й на консенсусній основі співпрацюють більш-менш рівновеликі регіональні чи етнічні спільноти. Така система успішно діє в Бельгії, де проживають великі общини франкомовних валлонів і нідерландськомовних фламандців. Усі питання щодо цих спільнот вирішують через спеціальні паритетні комісії на основі консенсусу.

Парламентські системи ивеликих коаліційщо є різновидом консенсусної демократії, діють у багатоскладникових (сегментованих) суспільствах з різними політичними, етнічними, конфесійними, ідеологічними субкультурами (Швейцарія, Нідерланди, Австрія, Бельгія). Стабільності тут досягають завдяки створенню "великих коаліцій" політичних еліт усіх значущих субкультур pa основі їх вільного доступу до влади. Форми такої коаліції можуть бути різними:

— розподіл важливих посад (президент — прем'єр — спікер парламенту);

— колективне президентство;

— послідовне здійснення принципу пропорційності представництва (до завищеного передставництва меншості) при розподілі посад;

— високий ступінь автономності субкультури в реалізації своїх внутрішніх справ.

Така система вимагає довіри між партнерами та їх постійної готовності до добровільних взаємних поступок і добре діє в суспільствах із розвинутою демократичною культурою.

Парламентсько-президентські республіки (Фінляндія, Франція) — це змішана форма врядування, в якій наявні ознаки президентської та парламентської форм правління. При цій формі функціонує інститут сильної президентської влади. Президента обирають усенародним голосуванням, він не підзвітний парламенту і має широкі повноваження як представницького, так і виконавчого характеру. Він є главою держави, головнокомандуючим збройними силами, пропонує парламенту на затвердження главу уряду і призначає міністрів з урахуванням розстановки політичних сил у парламенті. Уряд підзвітний Президенту і парламенту. У разі втрати підтримки більшості в парламенті (недовіри прем'єру) уряд може подати у відставку.

Парламентсько-президентська форма врядування є спробою забезпечити стабільність державної влади (через широкі виконавчі повноваження президента) і водночас гарантувати парламентський контроль над виконавчою владою та надати змогу ширшому (ніж за перезидентського правління) колу політичних сил брати участь у здійсненні влади. Є приклади країн, де такий компроміс між представницькою та виконавчою гілками влади діє ефективно (Фінляндія, Франція). Водночас спроби поділити владу між двома суверенами (всенародно обраним президентом і всенародно обраним парламентом) нерідко призводять до протистояння між ними, яке набуває гостроконфліктного характеру (пригадаймо події у Москві у вересні — жовтні 1993 p.). Подолати цю суперечність можна через чітке конституційне визначення їх повноважень, розроблення механізмів взаємних стримувань і противаг, політичну культуру компромісів. Гілки влади мають перебувати у постійному динамічному зв'язку, пошуку рівноваги в системі державної влади. І тоді ця система правління може стати ефективною.

Ключовою фігурою, від якої залежить політичний курс держави, є всенародно обраний президент, термін перебування якого на посаді становить п'ять років (з правом переобрання ще на один термін). Як глава держави, президент виконує важливі функції зі забезпечення діяльності публічних влад, очолює збройні сили, стежить за дотриманням конституції, є гарантом національної незалежності та територіальної цілісності. Він є також і главою виконавчої влади. Президент головує в Раді Міністрів, призначає прем'єр-міністра та міністрів, заміщає цивільні та військові посади, підписує акти, обговорені урядом (ознака президентської форми правління).

Однак під час формування уряду президент зобов'язаний враховувати розстановку політичних сил у парламенті та на посаду прем'єр-міністра призначати представника парламентської більшості (сформованої за результатами виборів, тобто згідно з волею виборців) — як за парламентської форми правління. Президент не може відкликати прем'єр-міністра, який залишає посаду, або втративши довіру парламенту, або самостійно подавши у відставку (ознаки парламентської форми правління).

Згідно з повноваженнями у законодавчій сфері, президент Франції: обнародує закони; має право вимагати від парламенту нового обговорення закону, може той чи інший закон винести на референдум (але права законодавчої ініціативи не має); видає ордонанси і декрети. Після консультації з прем'єр- міністром і головами палат президент може розпустити Національні збори.

Конституція Франції передбачає також наділення президента надзвичайними повноваженнями за кризових обставин (практично необмеженою владою). Поки що жодний із президентів навіть не намагався скористатися цією можливістю.

Ефективна діяльність французької владної системи є результатом послідовного й продуманого втілення в життя принципу поділу влади — фундаментального положення демократичної організації влади, передумови її успішного функціонування за будь-якої форми демократичного врядування. Відповідно до цього принципу, всі гілки влади відносно самостійні й водночас тісно пов'язані єдиним державним механізмом. Самостійність і незалежність влади можливі лише на основі однакового для всіх закону. Принцип верховенства права реалізується через визначені законом ролі кожної з гілок влади та незалежність суду. Між органами державної влади, які здійснюють законодавчі, виконавчі та судові функції, підтримується певний баланс, діє система противаг і стримувань.

Заслуговує на увагу й тенденція на посилення ролі виконавчої влади у владному трикутнику. Це відображено у наданні парламентами виконавчим органам права на видання нормотворчих актів, що мають силу закону — так зване делеговане законодавство. У Данії ці акти називали тимчасовими законами, в Іспанії — законодавчими актами, у ФРН — постановами, у Франції — ордонансами, в Індії та Україні — указами. Делеговане законодавство зазвичай передбачали конституції. До того ж, за парламентами зберігалися контрольні функції за нормотворчою діяльністю виконавчої влади. Так, у ст. 76 Конституції Італії вказано: "Здійснення законодавчої функції Урядом можливе не інакше, як із вказівкою керівних принципів і критеріїв (конституційних) і виключно на обмежений час і стосовно певного кола питань". Практика видання урядами таких документів дуже поширена. У Великобританії вони щороку сягають 97 % від загального обсягу "продукції" нормотворчої діяльності держави.

Це, безумовно, певне порушення принципу поділу влади, а можливо, певне зміщення акцентів у поділі, якщо для цього в реальній практиці демократичного врядування виникають достатні підстави. До того ж, принцип поділу влади — це не так встановлення між гілками влади чіткого розмежування (бар'єрів), як наявність у гілок влади можливостей стримувати дії одна одної, не допускати концентрації повноважень у руках однієї з них.

Обмеження виконавчою владою повноважень представницьких органів виражено й у звуженні ролі парламентів під час формування урядів і контролю за їх складом. Теоретично за парламентської форми врядування саме представницькі органи мають формувати і контролювати уряди. У політичній практиці низки держав, і, зокрема Великобританії, ФРН тощо, виявляються тенденції виведення урядів з-під парламентського контролю.

У Великобританії уряд формується лідером партії, що перемогла на виборах. Прем'єр-міністру належить право призначати членів Кабінету, Міністрів та інших службовців на провідні посади в державному апараті і звільняти їх. Він уповноважений одноособово або з відібраним ним же вузьким колом осіб вирішувати всі суттєві питання внутрішнього і зовнішнього життя, зокрема, укладати договори з іншими державами без погодження з парламентом. Прем'єр не зобов'язаний представляти до парламенту для схвалення склад Кабінету й Уряду чи отримувати підтримку на проведення кадрових перестановок.

Політичний лад Федеративної Республіки Німеччини часто називають "канцлерською демократією", наголошуючи на ключовій ролі канцлера в житті країни. Згідно з Конституцією ФРН, саме він "визначає основні напрямки політики і несе за них відповідальність". Кандидатура канцлера визначається партійною коаліцією, і після її перемоги на виборах, на пропозицію президента, затверджується парламентом без обговорення. У формування уряду парламент не втручається, проте члени уряду складають перед парламентом присягу. Парламент не може також звільнити міністра, — це справа канцлера. Контроль бундестагу за діяльністю уряду здійснюється за допомогою запитів, роботи слідчих комітетів і так званого "конструктивного вотуму недовіри федеральному канцлеру". Процедурно такий вотум передбачає одночасне призначення нового канцлера. Така ускладнена процедура відставки канцлера зміцнює позиції уряду в парламенті й сприяє його стабільності.

Отже, ми маємо справу з різноманітною практикою пошуку ефективних форм організації державного правління в демократичному суспільстві. З цього можна зробити принаймні два висновки:

— по-перше, в кожному суспільстві демократичні цінності реалізуються в конкретних умовах, властивих для цього суспільства, тому модель державного правління, обрана тією чи іншою країною, має відповідати не лише демократичним цінностям, а й, насамперед, стану суспільства, інтересам і очікуванням громадян;

— по-друге, практика вдосконалення функціонування демократичної системи дає величезний фактичний матеріал для теоретичних узагальнень у різноманітних концепціях демократії. Розглянемо основні з них.