Політологія: наука про політику - Горлач М.І. - Взаємодія бюрократії і влади

Парадокс бюрократії як соціального явища полягає в тому, що бюрократи самі собою - це не більше, аніж службовці (чиновники), які не мають ніякої особливої соціальної, а тим більше економічної влади. Бюрократ не більше, аніж "гвинтик", окремий представник величезної владної машини, тієї машини, що складається з величезного набору інструкцій, бланків, печаток та ін., за допомогою яких створюються і функціонують різні бюрократичні владні інститути - канцелярії, служби, інспекції та ін. Зруйнувати таку машину, здавалось би, може будь-який збройний загін (якщо такий загін підготовлений спеціально для такої мети), але скільки соціальних рухів і соціальних революцій виявлялись безсилі зруйнувати бюрократію!

Коріння владарювання бюрократії криються у відносинах відчуження, тобто в такій соціальній обстановці, коли суспільні відносини стають ворожими для людини. Внаслідок відчуження від природного становища суспільства, за яким головне є відносини між людьми і створеними ними речами, виникає інший штучний, що стоїть над суспільством, світ. Увесь трагізм і парадоксальність явища бюрократизму полягає в тому, що суспільство саме, або якась частина його, свідомо створює таку штучну надбудову і ставить перепону пізнанню людьми об' єктивних законів і свідомому використанню їх в житті. Людина, потрапивши в бюрократичну сферу, стає носієм влади, живим уже не фігурально, а реально, втіленням її об' єктивних законів. Але чи всевладний такий бюрократ? Звичайно ж, ні. Бюрократ сліпо підкоряється законам і не здатний пізнати, а тим більше творчо їх використати в інтересах народу. Та всевладність бюрократа - видимість. В бюрократизмі існують свої писані і неписані закони, що ставлять кожного на своє місце, в своє соціальне "гніздо", створюють у населення, суспільства відчуття всевладності бюрократів і безвихідності, неминучості. І навіть найповажніший член бюрократичної машини, який осмілився в чомусь не підкоритися її писаним і неписаним законам, поглинається монстром - бюрократизмом. Керує життям не бюрократ, яким би свавільним він не був, а бюрократія, і навіть не бюрократія, а викликані нею до життя в суспільно-історичних умовах об' єктивні фактори. І поки не сформуються нові історичні фактори, не висунуть вимоги модернізації або зламу, заміни діючої бюрократичної машини, бюрократія здається об'єктивно необхідною. Отже, коріння бюрократії значно глибше, хоча багато хто вважає, що бюрократизація суспільного життя - це просто загроза ефективності управління, зволікання і паперотворчість. Все ж окремі критики бачать її справжніх творців - народні маси. Однією з багатьох причин такого підходу до проблеми бюрократії є прагнення нових елементів відроджуваної бюрократичної системи закріпитися остаточно на хвилі критики попередників і підготувати громадську думку до поважливого сприйняття нових бюрократів, навіть якщо їх дії не досить популярні в народі. Зміна власного господаря, що готується такою бюрократією, має метою стати обласканою ним, а не всім народом. Апологетика такого процесу в суспільстві є не чим іншим, як здійсненням соціального замовлення майбутніх господарів і їх слуг - бюрократів. Бюрократія, що виступає у формі суб' єкта суспільного управління, постійно розширює межі і замість виконання функцій управління соціально-економічним розвитком, узурпує їх. І чим наполегливіше необхідність такого управління, тим ширше в суспільстві стає прошарок бюрократії.

Суб'єктом управління, що формує мету праці і життя, стає армія чиновників, а основна маса населення перетворюється в пасивний об' єкт управління. Відносини локальної, монополістичної планомірності і є об' єктивна основа бюрократизації економічного життя в умовах високого рівня її усуспільнення. Розвиваючи концепцію раціональної бюрократії, Макс Вебер підкреслював, що бюрократія характеризується ефективністю, що досягається за рахунок суворого розподілу обов' язків між членами організації. Це дає можливість використовувати висококваліфікованих спеціалістів на керівних посадах. Діє бюрократія формально встановленою і чітко зафіксованою системою правил, що забезпечують одноманітність управлінської діяльності і застосування загальних інструкцій до приватних випадків в найкоротший строк; суворою ієрархічною владою, що дозволяє вищій за посадою особі здійснювати контроль за виконанням завдань нижчими співробітниками та ін.; безособовістю адміністративної діяльності і емоційною нейтральністю відносин, що складаються між функціонерами організацій, де кожний з них виступає не як індивід, а як носій соціальної влади. І якщо вся система бюрократії корінням сягає в глибину віків, в той період людської історії, коли розвиток продуктивних сил суспільства привів до утворення класу власників, а разом з ним - держави, політики, і разом з тим виникла мрія про повну демократію, про обмеження всевладдя такого монстра, як бюрократизм, то соціально-економічні коріння сучасного бюрократизму лежать в об' єктивній суперечності між створеним ходом всесвітньої історії, ускладненням економічного і суспільного життя і потребою здійснення планомірного управління. Бюрократизм - природне явище там, де об'єктивно виникла необхідність свідомої суспільної організації економічного життя, управління виробництвом у великих масштабах, а можливість такого управління самими трудящими не може бути реалізована.

Отже, державне управління будується за принципом ієрархії. Активність і свідомість громадян ототожнюється з їх належністю до апарату управління. Пізнання дійсності, відповідно принципу ієрархії, є право вищого рівня. У його свідомості і діяльності багаторазово поширюються бюрократичні стереотипи сприйняття. Тому-то будь-яка система державного управління завжди прагне виключити себе з числа причин соціального неблагополуччя. Чиновники і політики вбачають їх у явищах природи, приватного життя, випадковостей або ж у деструктивних силах. Влада, звичайно, прагне зняти з себе вину за соціальні суперечності і перекласти її на суспільство і громадян. Щоб нейтралізувати критику своїх дій, влада звичайно користується різними способами бюрократизації. Бюрократичні відносини породжують політичне марновірство - обожнення існуючої держави, уряду і апарату влади і управління. Якщо офіційні особи і органи неспроможні вирішити соціальні проблеми відповідно критеріям справедливості, політичне марновірство перетворюється в скепсис і іронію. Тим самим сприяє деполітизації громадян, стимулює байдужість до суспільних справ і сприяє розвитку державного формалізму.

Державний формалізм є перетворення політичної мети держави в канцелярські завдання і навпаки. По суті, багато посад в апараті влади і управління є приватна власність уряду, який обходиться з нею по праву володіння, користування і розпорядження. За рахунок виконання посадових обов' язків індивіди задовольняють свої матеріальні інтереси. В міру просування чиновника на вищі посади збільшується політична власність - свобода розпоряджатися масами людей за своєю волею. Своєрідність стає типовим мотивом діяльності і поведінки чиновника, а державний і будь-який інший управлінський апарат набирає риси політичної форми додержавного становища суспільства - війна всіх проти всіх. Конфлікти інтересів - передумова формалізації управлінських і політичних процесів. У результаті в управлінні та політиці стають значущими формальні та ірраціональні характеристики людей (соціальне походження, національність, професія, характер та ін.). Управління та політика стають недоступними свідомому контролю, але претендують на запальність та розумність.

Політична відчуженість посилюється в багатонаціональній державі, де політичний лад таких держав є система штучної стійкості, а бюрократизм - її основний елемент. В такій системі влада спирається на конкуруючі класи або верстви і врівноважує їх силу для того, щоб в уряду залишалась повна свобода дій. Армія і бюрократія стають важливішими засобами досягнення такої свободи. У військово-бюрократичному стані або верстві культивується зневажання всіх громадян, які не займають офіційних посад, і проявляється особливий національний характер. Офіцери і чиновники постійно пересуваються з одного місця служби на інше, щоб звести до мінімуму контакти з місцевим населенням. Державна посада і служба стає наднаціональною. Військово-бюрократичні прошарки або групи стають особливою кастою і політичною основою держави. Виникає бюрократичний космополітизм або інтернаціоналізм, що стає ознакою політичної культури па-нівної нації. Така організація державного апарату дозволяє уряду вести політику систематичного викачування коштів у населення і водночас тримати його в абсолютній покорі. Промисловість і торгівля користуються протегуванням влади не через їх значення в задоволенні насущних людських потреб, а для того, щоб систематично підвищувати державні податки, знижувати розцінки за працю, встановлювати відповідну політику цін і усувати іноземну конкуренцію. Законодавча, виконавча і судова влади стають переплетінням традиційних, відображаються в пануванні центральної влади. Внаслідок такої організації влади соціальне незадоволення спрямовується, насамперед, проти нижчих чиновників, політичні реформи звичайно зводяться до адміністративних перетворень, а не до соціальних і політичних змін.

Та чим більше повноважень одержує будь-який структурний елемент виконавчої влади, тим більше "розбухає" бюрократичний апарат, тим більший потік інструкцій і розпоряджень, тим менше надій на поліпшення становища людей. Адже ж раніше в Україні все почалось (згадаймо перебудову!) з боротьби з бюрократією, з її "роздутими" управлінськими структурами та ін. Боротьба за економію народних коштів на утримання "роздутого" державного апарату, управлінських структур привела до ще більшого подорожчання їх, бо нові форми господарсько-економічної діяльності, що одержали розвиток у суспільстві на основі нової законності, часто приходять в суперечність з суспільними інтересами. Тут знову проявляє свою владу бюрократія, соціальний порок захищено! Здавалось би, антипатріотична акція має бути покарана, але... є рішення офіційно створеної організації про дозвіл такої діяльності. Ліквідація в Україні державної монополії на більшість видів діяльності життєзабезпечення суспільства привела до масової безгосподарності, хоча вона породжена удаваною боротьбою за поліпшення господарсько-економічної діяльності підприємств, організації та їм подібних структур. А така обставина викликала настрій безвихідності, пасивності у виробників матеріальних цінностей і небувалої активності у всіх бюрократичних структур по регулюванню і забезпеченню паперового контролю всіх видів діяльності. Розбіжність інтересів національних, суспільних, групових, індивідуальних приводить в дію тіньові структури, створює можливість проникнення у владні структури протекціонізму, корупції та інших негативних явищ.