Вивчення курсу адміністративного права має основоположне значення для підготовки майбутніх юристів, оскільки цей курс, по-перше належить до циклу фундаментальних навчальних дисциплін у програмі юридичної вищої освіти; по-друге, регулює суспільні відносини, що виникають у сфері державного управління, яке здійснюється органами виконавчої влади, а у деяких випадках - й іншими державними органами місцевого самоврядування.

Адміністративне право - одна з провідних галузей у правовій системі України, складне соціально-юридичне утворення, в якому відображаються матеріальні, ідеологічні, моральні та інші відносини, що існують у суспільстві.

Адміністративне право базується на положеннях Конституції України, нормативних актах Президента, Верховної Ради та Уряду України, актах органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, референдумів, інших державних структур. Воно тісно пов'язане із теоретичними положеннями таких суміжних юридичних наук, як теорія держави і права, конституційне право, цивільне право, кримінальне право, кримінальний процес, кримінологія, трудове право та інших.

Як фундаментальна галузь публічного права, воно є необхідним інструментом у регулюванні діяльності структур виконавчої влади, місцевого самоврядування, державних і недержавних підприємств, установ, організацій. Його вплив постійно відчувають на собі конкретні особи. Норми адміністративного права охороняють відносини, іцо складаються під впливом цивільного, трудового, сімейного та інших галузей права.

Адміністративне право органічно пов'язане з виконавчою владою та державним управлінням. Воно виступає обов'язковим інструментом, здійснення державної виконавчої влади у формі державного управління. Його норми є правовою основою побудови Й ефективного функціонування найбільш активної та потужної державної підсистеми - апарату державного управління.

Даний навчальний посібник підготовлений відповідно до програми курсу "Адміністративне право України" і розрахований на студентів і курсантів вищих юридичних вузів ІІІ - IV рівня акредитації, а також аспірантів, ад'юнктів, викладачів, працівників правоохоронних вузів. Автори не ставлять перед собою мету підготовити всеосяжний посібник, який би дав вичерпні відповіді на всі питання програми курсу. В цьому посібнику найважливіші, на думку авторів, положення, що стосуються кожної з тем Загальної та особливої частин адміністративного права України. Він може служити як додаткове джерело інформації для її вивчення поряд з наявними науково-практичними коментарями КУпАП України, підручниками та посібниками.

При підготуванні цього посібника використано адміністративне законодавство і практика його застосування станом на 01 березня 2011 року.

Автори з вдячністю приймуть всі конструктивні критичні зауваження та пропозиції щодо удосконалення змісту даного посібника і мають намір врахувати їх при підготуванні його наступного видання.

Частина 1. Загальна характеристика адміністративного права

Тема № 1. Адміністративне право як галузь права і як наука

1. Поняття, предмет і метод адміністративного права. Взаємовідношення з іншими галузями права

Приступаючи до вивчення адміністративного права, насамперед, необхідно визначитися з походженням та значенням термінів "адміністрація", "адміністративний". Походять вони від латинського слова, що в перекладі, дослівно, означає "управління", "діяльність по керівництву будь-чим". Звідси, адміністративне право - це самостійна галузь права, яка регулює однорідні суспільні відносини, переважно, у сфері державного управління. Під державним управлінням розуміють організуючу діяльність органів виконавчої влади, яка полягає в забезпеченні виконання законів та інших нормативно-правових актів усіма суб'єктами держави. Адміністративне право інколи називають "правом управління", або "управлінським правом". Адміністративне право - це управлінське право, яке відрізняється від інших галузей права специфікою предмета регулювання, юридичною своєрідністю (особливим методом регулювання) та структурними особливостями (системою розташування нормативного матеріалу).

Адміністративне право створює певний правовий режим для здійснення управлінських функцій, що є найважливішою умовою впорядкованості сфери державного управління. Закріплення в юридичних нормах правил поведінки (яким чином слід діяти в конкретній ситуації, від чого слід утриматися, що робити категорично заборонено тощо) надає управлінським відносинам юридичного характеру, перетворює неправові відносини на формально-обумовлені.

Суспільні відносини, врегульовані адміністративним правом, пов'язані з виконавчою і розпорядчою діяльністю держави. Адміністративне право чинить регулюючий вплив на такі суспільні відносини, які виникають, змінюються або припиняються безпосередньо у зв'язку із здійсненням завдань і функцій державного управління, тобто з практичною діяльністю органів виконавчої влади держави та інших компетентних суб'єктів по керівництву господарською, соціально-культурною і адміністративно-політичною сферами. Проте, деякі сторони діяльності органів виконавчої влади можуть регулюватися не тільки адміністративним правом, але й цивільним, трудовим, фінансовим, аграрним та іншими галузями права. Наприклад, набуваючи майно, орган виконавчої влади є лише стороною цивільно-правової угоди. Для визначення предмета адміністративного права необхідна ще одна умова, а саме: суспільні відносини, що підлягають його регулюючому впливові, повинні виникати саме з приводу здійснення органами виконавчої влади не будь-яких функцій, а тільки виконавчих і розпорядчих, тобто управлінських.

Окреслюючи коло суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом, необхідно врахувати два моменти: ці відносини виникають не тільки в зв'язку із здійсненням виконавчої і розпорядчої діяльності органами виконавчої влади, але і з приводу практичної реалізації їх функцій.

Слід зазначити також, що не всі суспільні відносини у сфері державного управління, діяльності його органів регулюються нормами адміністративного права. Для управлінських суспільних відносин, що є предметом регулювання адміністративного права, властиве те, що в них від імені держави виступає компетентний суб'єкт виконавчої влади (орган, посадова особа), причому саме з метою виконання нормативних приписів держави.

Характеризуючи предмет регулювання адміністративного права, необхідно зупинитися на видах управлінських відносин, які до нього входять.

За суб'єктним складом розрізняють:

а) управлінські відносини між різними органами виконавчої влади по вертикалі, тобто коли один із них організаційно підпорядкований іншому (між вищими і нижчими органами). Наприклад, МВС України і окремі його структурні підрозділи, територіальні органи внутрішніх справ. Це відносини субординації, підпорядкованості;

б) управлінські відносини між непідпорядкованими один одному органами виконавчої влади (наприклад, між окремими міністерствами, УМВС України різних областей). Це, так звані, відносини узгодження, координації та міжструктурної кооперації;

в) відносини між територіальними органами виконавчої влади та підприємствами, установами, організаціями місцевого підпорядкування;

г) відносини між органами виконавчої влади держави і недержавними організаціями (колективними, приватними, громадськими та ін.);

д) відносини між органами виконавчої влади держави і громадянами. В усіх цих відносинах однією із сторін завжди є орган виконавчої влади, або уповноважена ним посадова особа, який здійснює від імені держави покладені на нього відповідні функції і наділений владними повноваженнями.

Адміністративно-правові відносини також класифікують:

- за характером зв'язків;

- за змістом;

- за цільовим призначенням;

- за способом захисту.

Адміністративне право регулює не тільки процес здійснення органами виконавчої влади держави виконавчої і розпорядчої діяльності. Одночасно під регулюючий вплив норм адміністративного права підпадають усі учасники управлінських суспільних відносин.

Норми адміністративного права регулюють і інші управлінські відносини, не пов'язані з виконавчою і розпорядчою діяльністю органів виконавчої влади. Такою, наприклад, є їх внутрішньо-організаційна діяльність. її призначення - забезпечення організаційних умов для успішної реалізації основних функцій конкретної інституції. Слід зазначити, що нормами адміністративного права регулюються внутрішньо-організаційні управлінські відносини не тільки органів виконавчої влади, але й інших державних органів.

Крім того, норми адміністративного права, визначаючи міру поведінки особи, встановлюючи її межі, створюють правоохоронний режим, а отже - виконують функцію боротьби з адміністративними правопорушеннями (функцію загальної та спеціальної превенції).

Таким чином, предмет адміністративного права складається, власне, з двох груп суспільних відносин управлінського характеру:

- відносини, пов'язані із здійсненням державного управління, тобто виконавчою і розпорядчою діяльністю (головна, або основна група);

- інші відносини, зокрема внутрішньо-організаційні, які виникають у процесі діяльності державних органів (допоміжна група). Предметом правового регулювання адміністративного права

України є суспільні відносини управлінського характеру, що складаються, переважно, у сфері державного управління в процесі організації і практичного здійснення, насамперед, виконавчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади держави.

В юридичній літературі можна зустріти різні визначення поняття "адміністративне право". На наш погляд, найбільш повним і сприйнятним є таке визначення:

Адміністративне право - це галузь права, норми якої регулюють суспільні відносини управлінського характеру, що виникають у зв'язку з організацією та безпосереднім здійсненням виконавчої і розпорядчої діяльності органами виконавчої влади держави, а також у зв'язку із здійсненням іншими державними органами внутрішньо-організаційної управлінської діяльності.

Від адміністративного права як галузі права України слід відрізняти адміністративне законодавство, що є складовою частиною законодавства України. Якщо адміністративне право - це система правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері державного управління, то під адміністративним законодавством розуміють систему правових актів, в яких ці норми знаходять своє зовнішнє відображення. Поняття адміністративного права як галузі права ширше поняття адміністративного законодавства.

Таким чином, ми окреслили предмет адміністративного права, тобто відповіли на питання, що підлягає адміністративно-правовому регулюванню.

Як практично здійснюється це регулювання? Які його особливості? Відповідь на ці питання дає поняття "метод правового регулювання".

Юридична відмінність адміністративного права від інших галузей права - особливий адміністративно-правовий метод регулювання, зумовлений специфікою державного управління як юридично-владної діяльності, що здійснюється органами виконавчої влади держави.

Адміністративно-правовий метод регулювання - це сукупність правових засобів і способів (прийомів), які застосовуються органами виконавчої влади держави в процесі правозастосовчої діяльності для забезпечення регулюючого впливу норм адміністративного права на управлінські суспільні відносини.

Загалом, усі галузі права з регулятивною метою використовують однакові засоби.

Такими є:

- приписи, тобто вказівки щодо обов'язкового вчинення певних

Дій;

- заборони, тобто покладення юридичного обов'язку утримуватися від вчинення певних дій;

- дозволи - надання можливості вчинити певні дії або ж утриматися від їх вчинення на власний розсуд.

Проте, кожна галузь права, як основний, обирає один із наведених засобів, не відмовляючись від використання й інших, щоправда, меншою мірою. Так, наприклад, для цивільно-правового регулювання характерне використання дозволів, для адміністративно-правового - приписів і т.п.

Розглянемо тепер, які є особливості адміністративно-правового регулювання.

По-перше, адміністративно-правове регулювання передбачає нерівність волі сторін: волевиявлення суб'єкта домінує над волевиявленням об'єкта управління.

По-друге, суб'єкт управління, зазвичай, наділений державно-владними повноваженнями щодо об'єкта управління.

По-третє, суб'єкт управління, зазвичай, має право видавати юридично-владні приписи, які зобов'язаний виконувати об'єкт управління.

По-четверте, адміністративно-правові відносини - це односторонні відносини, тобто коли право на боці суб'єкта, а обов'язок - на боці об'єкта управління. Проте це не звільняє суб'єкта управління від обов'язку діяти згідно з приписами чинного законодавства.

Для адміністративно-правового регулювання притаманна не тільки юридична нерівність сторін. Існують і, так звані, "горизонтальні" адміністративно-правові відносини, для регулювання яких використовуються методи узгодження, координації, договірний метод.

Адміністративне право тісно пов'язане з багатьма іншими галузями права. Спільно з ними воно чинить регулюючий вплив на однорідні суспільні відносини.

Найтісніший зв'язок адміністративного права з конституційним правом. Конституційне право - це провідна галузь національного права, яка закріплює соціально-правові основи організації державного управління. Норми конституційного права визначають основні принципи організації і діяльності органів виконавчої влади, їх місце в механізмі державного апарату, закріплюють основні ланки їх системи, порядок формування та основи компетенції вищого, центральних і місцевих органів, регламентують взаємовідносини органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування, суду, прокуратури; закріплюють основні обов'язки і права громадян, у тому числі й у сфері державного управління; встановлюють систему конституційного контролю за діяльністю органів виконавчої влади держави і т.п.

Конституція України є найважливішим джерелом адміністративного права.

Норми адміністративного права деталізують, конкретизують загальні положення конституційного права щодо системи виконавчої влади і регулюють на цій основі практичну діяльність її органів, визначають їх компетенцію, закріплюють права і обов'язки громадян у сфері державного управління, забезпечують їх практичну реалізацію адміністративно-правовими засобами, у т.ч. охорону і захист їх від протиправних посягань. Таким чином, ряд практичних сторін державного управління охоплюється водночас конституційним і адміністративним правами при пріоритеті норм конституційного права, відмінність між ними інколи полягає лише в обсязі регулювання (загальне і спеціальне).

Цивільне право регулює, переважно, майнові відносини. Однак, частина майнових відносин регулюється нормами адміністративного права (наприклад, питання щодо перерозподілу державного майна). В окремих випадках захист цивільних прав здійснюється в адміністративному порядку (ст. 6 Цивільного кодексу України). Розмежування між нормами цих галузей права проводиться з урахуванням особливостей цивільно-правового (рівності сторін) і адміністративно-правового (нерівності сторін) регулювання, так що за предметом регулювання таке розмежування не завжди можливе.

Водночас не можна застосовувати цивільні правові норми для врегулювання майнових відносин між суб'єктами, один з яких адміністративно підпорядковується іншому.

Зв'язок адміністративного і цивільного права проявляється і в інших випадках. Так, господарські договори між підприємствами укладаються на основі планів виробництва, тобто адміністративних актів управління. Органи виконавчої влади визначають для сторін майнових відносин певні параметри їх діяльності (державні стандарти, технічні умови і т.д.). На основі актів органів виконавчої влади виникають цивільно-правові відносини за участю громадян (наприклад, договір найму житла укладається за наявності ордера на це житло, який видається компетентним органом виконавчої влади чи місцевого самоврядування).

Органи виконавчої влади фактично реалізують у своїй діяльності основні повноваження держави - власника загальнодержавної власності (право володіння, користування і розпорядження), який не є юридичною особою - основною фігурою цивільно-правового регулювання. Якщо орган виконавчої влади використовує права юридичної особи, то він втрачає при цьому властивості владного суб'єкта держави і стає звичайним учасником майнових відносин, які регулюються нормами цивільного права.

Трудове право також має багато спільних точок дотику з адміністративним правом. Трудові відносини - основний предмет трудового права, виникають, зазвичай, на підставі односторонніх владних волевиявлень відповідних органів управління (наказ про зарахування на роботу). Значна кількість трудових прав громадян реалізується за допомогою юридичних актів управління: наприклад, для отримання відпустки, заробітної платні, необхідно видати адміністративний акт - наказ. Адміністративне право регулює відносини державної служби, відносини між адміністрацією підприємств, установ, організацій та професійними спілками з питань організації виробництва і праці. Адміністративне право закріплює основні організаційні форми участі працюючих в управлінні виробництвом.

Адміністративне право тісно пов'язане з фінансовим правом. Фінансові відносини регулюються адміністративними правовими засобами (приписами), а фінансова діяльність є підвидом діяльності виконавчого і розпорядчого характеру. Організація роботи фінансових органів належить до предмета адміністративного права, а кредитні, бюджетні, податкові та інші відносини - до предмета фінансового права. Інакше кажучи, адміністративне право, переважно, регулює управлінські відносини у сфері фінансів, а фінансове право - фінансові відносини як особливий різновид економічних відносин.

Очевидний зв'язок адміністративного права з земельним правом, предметом якого є земельні відносини, але значною мірою використовує адміністративно-правові засоби регулювання. Держава в особі уповноважених органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування вирішує основні питання організації землекористування, розпоряджається землею як об'єктом правовласності народу, охороняє її, переважно, адміністративно-правовими засобами. Виникають земельні відносини, зазвичай, на основі адміністративних актів.

Адміністративне право пов'язане і з кримінальним правом. Так, адміністративне право поєднує численні заборони, порушення яких, у певних випадках, тягне за собою кримінальну відповідальність. Крім того, ряд статей кримінального права має адміністративну преюдицію. Тобто, за певні правопорушення передбачена кримінальна відповідальність, якщо попередньо до правопорушника застосовувалися засоби адміністративного впливу за такі або аналогічні правопорушення. Деякі з правопорушень знаходяться на межі зі злочином і тому, щоб здійснити вірну кваліфікацію, необхідно взаємопов'язу вати відповідні норми адміністративного і кримінального права.

Зв'язок кримінального права з адміністративним проявляється й у тому, що кримінальне право передбачає відповідальність за вчинення службових злочинів.

Щодо зв'язку адміністративного права з екологічним, аграрним, господарським, митним та іншими галузями права, то тут основним є те, що суспільні відносини в цих галузях врегульовані правовими нормами відповідних галузей права, а правопорушення, які вчиняються у цих сферах, тягнуть за собою адміністративну відповідальність.