Адміністративне право - Кісіль З.Р. - 2. Система адміністративного права і його джерела

Адміністративне право як галузь права України - це цілісна система правових норм, що має чітку внутрішню організацію, побудову.

В основі побудови системи адміністративного права є масштабність дії адміністративно-правових норм. Відповідно, розрізняють норми, які дозволяють поєднати єдині основи державного управління (загальне) і специфіку функціонування апарату управління в межах окремих галузей чи сфер управління (особливе).

Система адміністративного права складається, таким чином, з двох частин: Загальної і Особливої.

Загальна частина поєднує норми, що мають загальний характер і властиві для всієї системи державного управління, для всіх його галузей і сфер. Це - адміністративно-правові норми, які закріплюють:

- основні принципи здійснення державного управління;

- адміністративно-правовий статус суб'єктів адміністративного права (органів виконавчої влади, державних службовців, підприємств, установ, організацій і громадян);

- форми і методи здійснення управлінської діяльності (видання юридичних актів, переконання і примус тощо); відповідальність за вчинення адміністративних правопорушень;

- порядок адміністративно-процесуальної діяльності;

- порядок забезпечення законності в державному управлінні. Особлива частина поєднує норми, які діють в масштабі галузей і сфер державного управління. Це - адміністративно-правові норми, які визначають організацію управління економічною, соціально-культурною, адміністративно-політичною сферами та окремими галузями суспільного життя держави.

Кожна із зазначених сфер державного управління регулюється як загалом, так і окремо за галузями. Наприклад, економічна сфера має такі галузі управління: промисловість; сільське господарство і агропромисловий комплекс; капітальне будівництво і житлово-комунальне господарство; транспорт і дорожнє господарство; торгівля і зовнішні економічні зв'язки; зв'язок тощо.

Особлива частина адміністративного права конкретизує норми Загальної частини, виходячи із специфічних умов їх застосування, наприклад, в межах певної галузі державного управління.

Різноманітні управлінські відносини, що регулюються адміністративним правом, можна конгломерувати в однорідні блоки. Йдеться про вирізнення певних груп адміністративно-правових норм за ознакою регулювання однорідних адміністративно-правових відносин, тобто правових інститутів. Так, в адміністративному праві розрізняють такі правові інститути:

- суб'єкти адміністративного права;

- акти управління;

- адміністративна відповідальність;

контроль і нагляд;

- державна служба;

- правовий статус громадян та ін.

Кожен із таких правових інститутів може мати одночасно норми як Загальної, так і Особливої частин адміністративного права.

Норми вказаних адміністративно-правих інститутів регулюють відносини, які мають спільний характер для всіх напрямків управлінської діяльності. Водночас, норми адміністративного права групуються шляхом Вирішення норм, що регулюють відносини в певних сферах державного управління (наприклад, господарська, адміністративно-політична сфери), або в окремих його галузях (наприклад, промисловість, торгівля, охорона здоров'я).

Адміністративне право поділяється також на матеріальну і процесуальну частини.

Норми матеріального адміністративного права закріплюють систему органів виконавчої влади держави, їх компетенцію, структуру, а також права і обов'язки громадян, підприємств, установ, організацій, посадових осіб у сфері державного управління.

Процесуальні норми регламентують порядок реалізації матеріальних норм, процедуру їх здійснення у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності. Процесуальні адміністративно-правові норми часто встановлюють порядок реалізації матеріальних норм не тільки адміністративного, а й інших галузей права (трудового, екологічного, фінансового та ін.).

Адміністративне право не має єдиного універсального процесу, як в кримінальному та цивільному праві (кримінально-процесуальне та цивільно-процесуальне право). Адміністративний процес має багато різновидів, що визначається широтою і розмаїттям суспільних відносин, які регулюються нормами адміністративного права. Наприклад, навіть у сфері вирішення індивідуальних справ, одна процедура встановлена щодо надання житла, інша - щодо видачі дозволу на придбання мисливської рушниці, третя - для вирішення питання про приймання на навчання до навчальних закладів, четверта - для вирішення справ про адміністративні правопорушення. Водночас, наведені вище та інші процеси мають певні спільні риси, що є підставою, на наш погляд, для вирізнення особливої галузі права - адміністративно-процесуального права і його кодифікації окремо від адміністративного права. Сьогодні така точка зору має як своїх прибічників, так і опонентів серед учених-юристів. Це питання не вирішене, тому що у багатьох джерелах адміністративного права містяться одночасно і матеріальні і процесуальні норми.

В окремих літературних джерелах інколи розрізняють третю частину адміністративного права - Спеціальну. Спеціальна частина адміністративного права, на думку авторів, складається норм, що регулюють адміністративно-правову діяльність суб'єктів управління конкретними сферами. Наприклад, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ, адміністративна діяльність органів митного контролю.

На нашу думку, Спеціальну частину складають процесуальні норми Особливої частини адміністративного права і відокремлення Спеціальної частини є недоцільним.

Ми розглянули систему адміністративного права, тобто його внутрішню побудову і взаємозв'язки між окремими нормами, частинами та адміністративно-правовими інститутами. Тепер необхідно розглянути, конкретні форми відображення норм адміністративного права, тобто його джерела.

Джерелом адміністративного права є правотворчий акт органу законодавчої або виконавчої влади держави, що містить адміністративно-правові приписи, за допомогою яких і здійснюється регулювання виконавчо-розпорядчої діяльності.

Якщо в правовому акті поряд із нормами адміністративного права містяться норми інших галузей права (цивільного, кримінального та ін.), то для адміністративного права він буде джерелом у тій частині, яка наповнена адміністративно-правовими приписами. Норми адміністративного права містяться в різних за своїм походженням і значенням нормативних актах. Основою для класифікації джерел адміністративного права є їх юридична сила.

Головним джерелом адміністративного права є Конституція України, яка визначає основи суспільного ладу і політики держави, закріплює основні права, свободи і обов'язки громадян, регулює основні принципи організації і діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади держави.

Наступним джерелом є така юридична одиниця як міжнародний договір, що пройшов ратифікаційну процедуру у Верховній Раді України. Згідно з концепцією примату міжнародного права, яку підтримує Україна, положення, що містяться в таких актах є апріорними щодо інших юридичних регуляторів національного характеру.

Серед законів України особливе місце посідають комплексні закони, які називають кодексами. У кодексах зібрані за певними критеріями, узгоджені і розміщені у визначеному порядку правові норми, що регулюють окрему сферу чи галузь управління. Наприклад, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Повітряний кодекс, Митний кодекс та ін. Загалом в Україні розроблені і прийняті 17 кодексів.

На третьому місці, за юридичною силою, є закони України. Вони, своєю чергою, поділяються на конституційні закони і закони, прийняті в порядку поточного законодавства. Конституційні закони, наявність яких передбачена Конституцією України, містять норми, які встановлюють систему органів виконавчої влади, принципи їх діяльності, визначають коло основних прав і обов'язків громадських організацій та громадян у сфері управління та ін. Наприклад, закони України "Про громадянство", "Про місцеве самоврядування в Україні".

Конституційні закони мають вищу юридичну силу і є, як і Конституція України, юридичною основою для поточного законодавства.

Закони, які приймаються в порядку поточного законодавства, регулюють різні боки соціально-політичного, господарського, культурного життя країни. Вони деталізують і конкретизують основні положення Конституції України та конституційних законів. Такими є, наприклад, закони "Про основи містобудування", "Про оперативно-розшукову діяльність", "Про попереднє ув'язнення".

Наступними, за юридичною силою, нормативно-правовими актами є укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, різні положення, правила, інструкції, статути та інші документи, затверджені постановами Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України (наприклад, Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ). Вони містять значну кількість норм адміністративного права і регулюють окремі питання державного управління в господарській, соціально-культурній і адміністративно-політичній сферах державного управління.

Особлива роль як джерелам адміністративного права належить нормативно-правовим актам міністерств, державних комітетів, інших центральних відомств. Такими нормативними актами є накази, положення; інструкції, які містять адміністративно-правові норми, що регулюють суспільні відносини у відповідних галузях і сферах державного управління. Деякі з цих джерел містять норми адміністративного права, обов'язкові не лише для підвідомчих органів і посадових осіб, але й для інших органів, відомств, підприємств, установ, організацій і громадян. Наприклад, Інструкція МВС України щодо порядку придбання мисливської вогнепальної зброї.

Значна кількість норм адміністративного права міститься в нормативних актах, що приймаються місцевими органами виконавчої влади і місцевого самоврядування України.

Окрему групу складають накази керівників державних об'єднань, підприємств, установ і організацій. Норми адміністративного права є в спільних актах управління, виданих державними і недержавними органами (наприклад, адміністрацією підприємства і професійними спілками, громадськими організаціями і т.п.).

І, нарешті, нормативні акти громадських організацій, якщо вони затверджені, або санкціоновані державними органами і містять правила, які регулюють будь-які сторони державного управління.

На завершення висвітлення цього питання слід коротко зупинитися на проблемі систематизації адміністративного права.

Систематизація адміністративного права здійснюється у двох формах: у вигляді інкорпорації та кодифікації.

Інкорпорація передбачає зібрання окремих нормативних актів, витягів із них і розміщення їх у певній послідовності. Підставою інкорпорації є певний напрямок діяльності, окреме питання чи коло споріднених питань. Наприклад, приватизація майна, земельна реформа. Інкорпорація може проводитися будь-якими органами і має неофіційний характер. Вона покликана полегшити користування нормативною базою різними категоріями громадян.

Кодифікація означає не тільки зібрання нормативно-правового матеріалу та його розміщення у певному порядку, але й перегляд нормативних актів з метою усунення протиріч між ними, внесення змін до існуючих, створення нових і ліквідацію застарілих правових норм, а отже - передбачає зміну нормативного матеріалу актів.

Кодифікація має тільки офіційний характер. Кодекси - це комплексні закони, які приймаються Верховною Радою України.

У зв'язку з тим, що норми адміністративного права регулюють дуже широку і багатогранну сферу суспільних управлінських відносин, їх кількість переважає всі інші галузі права. Ця обставина викликає необхідність систематизації: інкорпорації, а де можливо, - і кодифікації адміністративно-правових норм. Проте це неможливо зробити в одному нормативному документі. На сьогодні, ми можемо сказати, що адміністративне право кодифіковане лише частково. Прикладом є Кодекс України про адміністративні правопорушення, Повітряний, Митний кодекси та ін.

У науковій юридичній літературі розгадаються питання про кодифікацію норм адміністративного права за його інститутами.

У сучасних умовах ведеться робота з підготовки нового Кодексу України про адміністративні правопорушення, розробляється Податковий кодекс. Виникла необхідність проведення в Україні адміністративної реформи, а це потребує докорінної зміни чинного адміністративного законодавства.