Адміністративне право - Кісіль З.Р. - Частина 3. Адміністративно-процесуальна діяльність у системі адміністративного права

Тема №19. Адміністративний процес: основні положення

1. Адміністративно-процесуальне право як галузь права. Адміністративно-процесуальні норми і адміністративно-процесуальні відносини

У правовій науці сьогодні немає єдиного підходу до таких понять як "адміністративний процес", "адміністративне провадження", "адміністративно-юрисдикційний процес" та ін. Це пов'язано як зі складністю та неоднозначністю, різноманітністю форм адміністративного процесу, так і з тим, що власне право на існування адміністративно-процесуального права як самостійної галузі права визнається далеко не всіма вченими-юристами. Становлення адміністративно-процесуального права як самостійної галузі права триває.

Самостійною галуззю права слід вважати таку систему норм, яка:

o має свій предмет регулювання, тобто регулює певну систему суспільних відносин, відмінну від інших галузей і сфер суспільного життя;

o є не просто сукупність правових норм, а їх система, з чіткою внутрішньою організацією;

o має здатність взаємодіяти не з окремими нормами чи групами правових норм інших галузей, а з галузями загалом, як системами такої самої міри організації.

Тільки наявність усіх трьох ознак, що перебувають в нерозривному зв'язку і визначають одна одну, дає підставу розглядати ту чи іншу сукупність правових норм як самостійну галузь права. Між вказаними ознаками існує взаємозалежність і взаємозв'язок. Визначаючою з них, звичайно, є перша ознака - наявність особливого предмета правового регулювання.

Проаналізуємо наявність зазначених вище ознак у численної групи адміністративно-процесуальних норм.

Предмет адміністративно-процесуального права.

На властивостях предмета процесуальної групи норм суттєвим чином відбиваються, щонайменше, три обставини:

1) на властивості предмета процесуальної галузі впливають, передусім, особливості предмета "обслуговуваної" галузі матеріального права. Оскільки адміністративно-процесуальне право, переважно і головним чином, забезпечує реалізацію норм матеріального адміністративного права, то, відповідно, основною складовою частиною до предмету його регулювання входять управлінські суспільні відносини, тобто ті зв'язки, які виникають у сфері державного управління і знаходяться у "віданні" матеріального адміністративного права;

2 ) адміністративно-процесуальне право "обслуговує" не лише матеріальне адміністративне право, але й потреби інших матеріальних галузей права - трудового, житлового, фінансового, кооперативного, господарського і т.п. Відповідно, другою складовою частиною до предмету адміністративно-процесуального права входять ті відносини, що складаються у сфері дії зазначених матеріальних галузей і для свого здійснення (втілення в життя) вимагають застосування адміністративно-процесуальних норм;

3) на предмет процесуальної галузі права чинить вплив і наявність відповідного виду процесу - цивільного, адміністративного і кримінального. Справа в тому, що процесуальне право регулює не тільки відносини, які складаються у ході здійснення того чи іншого виду процесу, але й різні сторони самої процесуальної діяльності шляхом встановлення певних правил її здійснення.

Таким чином, предмет адміністративно-процесуального права є складним явищем, що об'єднує три складові частини: 1) суспільні відносини, що регулюються матеріальним адміністративним правом, і, відповідно, є матеріальними адміністративно-правовими відносинами, реалізація яких здійснюється за допомогою адміністративного процесу;

2) суспільні відносини, що регулюються нормами матеріального цивільного, трудового, аграрного, фінансового, інших галузей права, які пов'язані з вирішенням завдань державного управління і для своєї реалізації вимагають процесуальних дій органів виконавчої влади держави;

3) процесуальну діяльність виконавчо-розпорядчих органів державної влади, а у передбачених законом випадках - й інших державних та громадських органів.

Таким чином, предметом регулювання адміністративно-процесуального права є матеріальні правові відносини, що виникають у зв'язку із здійсненням завдань державного управління, а також виконавчо-розпорядча діяльність компетентних суб'єктів, врегульована адміністративно-процесуальними нормами.

Інакше кажучи, предметом адміністративно-процесуального права є матеріальні правові відносини, що виникають у зв'язку із здійсненням завдань державного управління і адміністративно-процесуальний порядок їх реалізації.

Основу системи адміністративно-процесуального права (як і інших галузей права) складають дві великі групи норм, що різняться між собою за конкретним змістом регульованих ними суспільних відносин.

Першу групу складають норми Загальної частини адміністративно-процесуального права. Вони регулюють загальні питання, які характерні для різних груп суспільних відносин. Сюди належать адміністративно-процесуальні норми, які:

1) визначають мету і завдання процесуальної діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб та інших суб'єктів;

2) регулюють принципи процесуальної діяльності органів виконавчої влади (законність, рівність громадян перед законом, гласність тощо);

3) визначають правовий статус учасників адміністративного процесу;

4) закріплюють загальні правила розгляду адміністративних справ компетентними органами держави;

5) регулюють порядок здійснення контролю і нагляду за забезпеченням законності при розгляді адміністративних справ; Адміністративно-процесуальні норми Особливої частини регулюють більш вузькі, відособлені групи суспільних відносин, що виникають, головним чином, при здійсненні того чи іншого провадження. До них належать норми, які:

1) регулюють порядок підготовки та прийняття юридичних актів управління шляхом встановлення відповідних правил певної процедури;

2) регулюють порядок розгляду звернень громадян, а також звернень юридичних осіб щодо реалізації належних їм прав у сфері державного управління;

3) регулюють дозвільно-реєстраційне провадження;

4) регулюють відносини, що виникають при вирішенні численних організаційних питань органами виконавчої влади;

5) регулюють відносини, пов'язані зі здійсненням провадження в справах про заохочення у сфері державного управління;

6) регулюють порядок застосування різних заходів примусу органами виконавчої влади держави.

Таким чином, наявні адміністративно-процесуальні норми повністю піддаються певній систематизації, яка взагалі властива будь-якій галузі права.

Наявний також зв'язок адміністративно-процесуального права з іншими галузями права. Існують два критерії - наявність предмета правового регулювання і певної міри організації системи відповідних правових норм є підставою для третього: взаємодії цієї групи норм з іншими системами правових норм, що посідають такий самий рівень у правовій системі, тобто з галузями права.

Чинне законодавство передбачає ситуації, при настанні яких повинні "спрацьовувати" адміністративно-процесуальні норми, щоб забезпечити реалізацію матеріальних норм різних галузей права. Так, наприклад, у ст. 6 Цивільного кодексу України зазначено: "У випадках, окремо передбачених законом, захист цивільних прав здійснюється в адміністративному порядку". Такі ситуації в галузі цивільно-правового регулювання виникають, наприклад, у випадку виникнення спору з приводу новизни винаходу, встановлення авторського права, необхідності адміністративного виселення із самовільно зайнятого житла, аварійних будинків і т.п.

Більшість ситуацій, які виникають у сфері трудового законодавства, також вирішуються в адміністративному порядку. Це питання заохочення державних службовців; питання дисциплінарної відповідальності осіб, що несуть відповідальність у порядку підлеглості і т.п.

Земельні спори також вирішуються в адміністративному порядку компетентними органами виконавчої влади.

Тісний зв'язок адміністративно-процесуального права є майже з усіма загальновизнаними галузями матеріального права, за винятком лише кримінального права. Це свідчить про те, що система норм адміністративно-процесуального права має і третю необхідну ознаку самостійної галузі права.

Таким чином, адміністративно-процесуальне право - це галузь права, що регулює суспільні відносини, які виникають у зв'язку з вирішенням індивідуально-конкретних справ у сфері державного управління органами виконавчої влади держави та деякими іншими компетентними суб'єктами.

Адміністративний процес здійснюється на основі адміністративно-процесуальних норм: процесуальні дії, процесуальні обов'язки і права учасників адміністративного процесу реалізуються в адміністративно-процесуальних відносинах. Переходимо до другої частини нашого питання, а саме - характеристики і особливостей адміністративно-процесуальних норм і адміністративно-процесуальних відносин.

Адміністративно-процесуальні норми є різновидом правових норм.

Відповідно, вони мають ті самі властивості, що притаманні взагалі правовим нормам як таким. З цієї точки зору, адміністративно-процесуальні норми є формально визначені загальнообов'язкові правила поведінки, встановлені або санкціоновані державою з метою регулювання поведінки людей. Реалізація цих норм, як і будь-яких інших правових норм, забезпечується силою державного впливу, передусім, методом переконання, а в необхідних випадках - і шляхом застосування заходів примусу.

Особливості адміністративно-процесуальних норм: 1) адміністративно-процесуальні норми мають управлінський характер, так як вони призначені для регулювання управлінських відносин, тобто таких, що виникають у сфері державного управління або, інакше кажучи, пов'язані з реалізацією завдань державного управління. Саме за цією предметною ознакою адміністративно-процесуальні норми відрізняються від усіх інших правових норм, крім матеріальних адміністративно-правових норм, які також мають своїм предметом регулювання управлінські суспільні відносини. Але якщо матеріальні норми адміністративного права відповідають на запитання "що робити?", то адміністративно-процесуальні норми дають відповідь на питання " у який спосіб слід здійснювати певну функцію?"; 2) матеріальні норми адміністративного права є первинними, бо вони призначені для регулювання адміністративно-правових (матеріальних) відносин. Адміністративно-процесуальні норми призначені для забезпечення реалізації матеріальних норм. Вони є похідними щодо матеріальних правових норм. Саме в цьому і виявляється їх службова роль (як і взагалі процесуальних норм) щодо матеріальних норм.

Таким чином, адміністративно-процесуальна норма це встановлене державою загальне правило поведінки, що регулює суспільні відносини, які виникають при вирішенні індивідуально-конкретних справ у сфері державного управління.

Слід зазначити надзвичайно велику кількість і розмаїття адміністративно-процесуальних норм. Як і інші правові норми, їх класифікують за різними критеріями: за юридичним змістом, за часом дії, за територією дії, за характером компетенції органу, що їх прийняв тощо.

Адміністративно-процесуальні правовідносини є різновидом правових відносин взагалі. Тому вони повною мірою наділені усіма тими якостями, які властиві юридичним відносинам базового рівня.

Як різновид правовідносин взагалі, адміністративно-процесуальні відносини - це передбачений нормою права юридичний зв'язок між конкретними суб'єктами, наділеними певними правами і юридичними обов'язками.

Адміністративно-процесуальні правовідносини завжди виникають на основі правових норм. Крім норми права, необхідними для є такі обставини, як правосуб'єктність і юридичний факт. Проте вирішальною первинною обставиною, без сумніву, є правова норма. Реалізація адміністративно-процесуальних правовідносин забезпечується заходами державного впливу.

У чому полягає специфіка адміністративно-процесуальних правовідносин, які їх особливості?

1) адміністративно-процесуальні відносини мають управлінський характер, тому що виникають у сфері державного управління;

2) процесуальні адміністративно-правові відносини відрізняються від матеріальних підставами виникнення. Для виникнення матеріального правовідношення необхідні три обставини: норма права, правосуб'єктність, юридичний факт. Для виникнення процесуального адміністративно-правового відношення необхідні вже чотири обставини: матеріальна норма, процесуальна норма, правосуб'єктність, юридичний факт. При цьому досить характерним є юридичний факт, що породжує адміністративно-процесуальне правовідношення: ним є відповідне матеріальне адміністративно-правове відношення загалом;

3) адміністративно-процесуальні відносини відрізняються від матеріальних правовідносин особливостями об'єкта регулювання. Якщо матеріальні норми адміністративного права регулюють, так би мовити, статичні відносини, то процесуальні норми регулюють відносини динамічні, для яких особливого значення набувають дії їхніх суб'єктів;

4) адміністративно-процесуальні правовідносини відрізняються від матеріальних своїм призначенням, тому що завдання перших полягає в забезпеченні реалізації других. Звідси виходить, що адміністративно-процесуальне правовідношення в повній відповідності з диспозицією адміністративно-процесуальної норми є засобом здійснення відповідного матеріального правовідношення;

5) адміністративно-процесуальне правовідношення відрізняється від матеріального більш складною структурою - наявністю кількох суб'єктів, роль яких у цьому правовідношенні не є однаковою.