Адміністративне право - Кісіль З.Р. - 1. Норми адміністративно-процесуального права

1. Норми адміністративно-процесуального права

1.1. Поняття адміністративно-процесуальної норми

Розбудова сучасної, ефективної системи публічного управління - основний чинник виходу українського суспільства із трансформаційної кризи. Одним з найважливіших кроків у даному напрямі, проголошених Концепцією адміністративної реформи в Україні, є удосконалення правової регламентації управлінських відносин публічної сфери. На цьому тлі особливо виразно проступає актуальність проблематики, пов'язаної з первинною складовою адміністративно-процесуального права - адміністративно-процесуальною нормою. Тільки на основі її всебічного дослідження можуть бути розроблені чіткі та обґрунтовані критерії кодифікації адміністративно-процесуального законодавства, остаточно вирішене питання про місце адміністративно-процесуального права у вітчизняній правовій системі; розроблена єдина доктрина адміністративно-процесуального права.

Первинною складовою адміністративно-процесуального права, як і інших галузей права виступає - адміністративно-процесуальна норма. Будучи "елементарною часткою" адміністративно-процесуальної галузі адміністративно-процесуальна норма наділена усіма визначальними рисами юридичних норм:

- вона являє собою загальнообов'язкове правило, дія якого поширюється на усіх учасників регульованих нею суспільних відносин;

- вона втілює веління державно-владного характеру;

- юридична сила надається їй державою;

- способом її творення є безпосереднє установлення або санкціонування;

- вона завжди має формально-визначений характер (закріплюється в офіційних джерелах);

- належне функціонування юридичної норми забезпечується примусом держави.

Наряду із перерахованими загальними ознаками, адміністративно-процесуальні норми володіють рядом специфічних рис, котрі дозволяють вести мову про їх відносну самостійність та певний рівень системної організації. Але, перш, ніж перейти до їх безпосереднього розгляду, необхідно зупинитись на тому, який саме тип юридичних норм слід розуміти під терміном "адміністративно-процесуальні".

Як відомо із загальної теорії права, увесь масив юридичних норм поділяється на два види: матеріальні й процесуальні. Перші окреслюють коло суб'єктів правовідносин та сферу їх компетенції, містять перелік їх прав і обов'язків, закріплюють принципи їхньої діяльності, визначають зміст дозволів, приписів і заборон тощо. Вони відповідають на питання: "у чому суть даних правових відношень", "що слід робити?", "що дозволено?", "що заборонено?", "хто уповноважений це зробити?" і т.д. Другі - встановлюють порядок, способи, методи реалізації матеріальних норм і відповідають на питання: "як, яким чином зробити?", "у якому порядку?", "у який строк?".

Так само, на матеріальні і процесуальні поділяються галузі вітчизняної системи права. До процесуальних належать: Кримінально-процесуальне право, Цивільне процесуальне право та Адміністративно-процесуальне право. Матеріальними у сучасній юриспруденції вважаються усі інші юридичні галузі, крім зазначених.

Проте, було 6 великою помилкою вважати, що матеріальні галузі права складаються винятково з матеріальних юридичних норм, а процесуальні - з норм процесуальних. У дійсності ситуація є дещо інакшою.

Кожна процесуальна галузь включає у себе достатню кількість норм, матеріальних по своїй суті. Так, наприклад, ст. З Кодексу адміністративного судочинства України містить визначення базових понять, використаних у цьому кодексі: "позивач", "відповідач", "суб'єкт владних повноважень", "адміністративний договір", "публічна служба" та ін. У ст. 7 КАСУ наводиться перелік принципів адміністративного судочинства. Статтею 18-1 Закону України "Про виконавче провадження" встановлено перелік виконавчих документів. Стаття 245 Розділу IV КУпАП окреслює завдання провадження в справах про адміністративні правопорушення. Непроцесуальна природа вказаних норм є очевидною.

Причиною даної ситуації є те, що жодна "процесуальна" галузь права не може вважатись дієвим, ефективним, комплексним регулятором процесуальних відносин доти, доки не отримає свого нормативного закріплення коло суб'єктів таких відносин, їх правовий статус, вихідні засади діяльності тощо. Закріплення ж означених аспектів юридичного процесу у нормах матеріальних галузей права є недоцільним. Адже, по-перше, це спричинить втрату процесуальними інститутами та галузями своєї логічної цілісності та внутрішньої єдності. По-друге, воно призведе до розпорошення нормативного матеріалу, що регламентує єдину сферу процесуальних відношень, по різним нормативно-правовим актам. І, по-третє, значно ускладниться процес правозастосування (при вирішенні певного процесуального питання уповноважені суб'єкти будуть змушені звертатись до великої кількості юридичних документів) і т.д. Перелік аргументів на користь включення матеріальних юридичних норм у структуру процесуальних галузей права можна продовжувати до нескінченності.

Аналогічним чином, будь-яка матеріальна галузь права завжди містить процесуальні норми. До речі, це стосується не лише тих галузей, до складу яких входить відповідний процесуальний інститут (приміром, в межах господарського права виділяється інститут господарського процесу). Норми процесуального характеру мають місце навіть у Кримінальному та Цивільному праві - галузях, на "обслуговування" яких спрямовано цілі процесуально-галузеві комплекси (це, відповідно, Кримінально-процесуальне та Цивільне процесуальне право). Так, наприклад, ст. 82 Кримінального Кодексу України встановлює порядок та умови заміни не відбутої частини покарання більш м'яким, ст. 89 цього кодексу закріплює строки погашення судимості, а стаття 90 визначає порядок їх обчислення.

У зв'язку з викладеним постає питання: які ж юридичні норми можуть називатись адміністративно-процесуальними? Чи це лише ті норми права, що мають виражену процесуальну суть і відповідають на питання "як", "яким чином"? Чи такими є будь-які юридичні норми взагалі (і матеріальні, і процесуальні), котрі охоплюються рамками Адміністративно-процесуального права?

Дане питання можна сформулювати простіше: що є критерієм віднесення юридичної норми до розряду адміністративно-процесуальних - її процесуальний характер чи належність до галузі адміністративно-процесуального права?

Більш логічним є другий варіант. Незалежно від природи регульованих нею відносин, кожна норма адміністративно-процесуального права спрямована на забезпечення ефективної реалізації норм "матеріальних" юридичних галузей. У цьому відношенні "процесуальні" норми адміністративно-процесуального права нічим не відрізняються від "матеріальних". І ті, і інші, у тісній безперервній взаємодії виконують єдину генеральну функцію. Процесуальний зміст даної функції незаперечний, адже регламентація порядку реалізації правових норм - це сама суть юридичного процесу.

Беручи за основу головну мету, а не локальні завдання, що стоять перед нормами адміністративно-процесуального права, приходимо до висновку, що будь-які з них мають право іменуватись адміністративно-процесуальними. Адже, по-перше, обидва типи цих норм (матеріальні та процесуальні) мають загальне процесуальне призначення, а по-друге усі вони належать до однієї галузі права.

Отже, термін "адміністративно-процесуальна норма" використовується для позначення будь-яких норм права (як матеріальних, так і процесуальних), котрі входять до складу однойменної юридичної галузі.

До особливостей адміністративно-процесуальних норм, то серед них можемо віднести наступні:

1. Сервісна функція адміністративно-процесуальних норм. Сенс існування норм адміністративно-процесуального права обумовлений лише одним - необхідністю чіткої регламентації порядку реалізації кореспондуючих матеріальних норм.

2. Похідний характер норм адміністративно-процесуального права напряму випливає з їх попередньої якості. Маючи на меті забезпечення реалізації норм "матеріальних" галузей права, вони об'єктивно не можуть існувати без останніх. Поява матеріальних норм права завжди передує появі норм процесуальних.

3. Полігалузевий характер організуючого впливу адміністративно-процесуальних норм. На відміну від норм кримінально-процесуального та цивільного процесуального права, які "обслуговують" лише однойменні матеріальні галузі (кримінальне і цивільне право), адміністративно-процесуальні норми встановлюють порядок реалізації норм цілої низки матеріальних галузей - Адміністративного права, Митного права, Земельного права, Трудового права та інших.

4. Наявність особливого предмета регулювання. Норми адміністративно-процесуального права регламентують чітко визначену сферу соціальних відношень - публічно-управлінських, організуючих суспільних відносин з приводу реалізації встановленого адміністративно-процесуальним законодавством порядку вирішення адміністративних справ

5. Розгалужена система джерел адміністративно-процесуального права. Якщо норми інших процесуальних галузей встановлюються або санкціонуються лише вищими органами держави, то адміністративно-процесуальні норми приймаються практично усією вертикаллю органів публічної влади.

6. Спрямованість на реалізацію "позитивних" матеріальних правовідносин. Як відомо, норми кримінально-процесуального та цивільного процесуального права завжди спрямовані на урегулювання суперечки про право і тісно пов'язані із застосуванням заходів державного примусу. На відміну від них, аналогічну мету має лише незначна частка загального масиву адміністративно-процесуальних норм.

Переважна більшість норм адміністративно-процесуального права покликані забезпечувати реалізацію "неконфліктних" (позитивних) правовідносин, що складаються у ході виконавчо-розпорядчої діяльності органів публічної влади.

7. Широта кола суб'єктів застосування адміністративно-процесуальних норм. Коло суб'єктів застосування норм кримінально-процесуального та цивільного процесуального права є порівняно вузьким. Відповідними повноваженнями наділені лише суди, органи попереднього слідства, дізнання, прокуратури та деякі інші органи (їх посадові особи), чітко визначені в законі. Натомість, адміністративно-процесуальні норми застосовуються практично усім виконавчо-розпорядчим апаратом публічної влади - від керівників підрозділів державних підприємств до Президента України. Дана особливість пояснюється багатоаспектністю діяльності публічної адміністрації та надзвичайним багатством її процесуальних форм.

Узагальнюючи викладені положення, можемо сформулювати визначення поняття адміністративно-процесуальної норми:

Адміністративно-процесуальна норма - це встановлене або санкціоноване державою та забезпечене її примусом загальнообов'язкове правило поведінки, яким регулюються організуючі суспільні відносини, що виникають в ході реалізації процесуального порядку вирішення адміністративних справ.

Правила реалізації тієї або іншої норми матеріального права завжди встановлюються кількома адміністративно-процесуальними нормами, кожна з яких визначає певний етап загального порядку її дії.

Трапляється, що і один етап застосування "матеріальної" норми реалізується за допомогою цілого ряду норм адміністративно-процесуального права.

Таким чином, дія "матеріальної" норми права неодмінно забезпечується послідовною або одночасною реалізацією кількох адміністративно-процесуальних норм.

Адміністративний процес здійснюється на основі адміністративно-процесуальних норм: процесуальні дії, процесуальні обов'язки і права учасників адміністративного процесу реалізуються в адміністративно-процесуальних відносинах. Переходимо до другої частини нашого питання, а саме характеристики і особливостей адміністративно-процесуальних норм і адміністративно-процесуальних відносин.

Адміністративно-процесуальні норми являють собою різновид правових норм. Відповідно, вони мають ті ж властивості, що притаманні взагалі правовим нормам як таким. З цією точки зору адміністративно-процесуальні норми являють собою формально визначені загальнообов'язкові правила поведінки, встановлені або санкціоновані державою з метою регулювання - поведінки людей. Реалізація цих норм, як і будь-яких інших правових норм, забезпечується силою державного впливу, перш за все методом переконання, а в необхідних випадках і шляхом застосування заходів примусу.

Особливостей адміністративно-процесуальних норм є дві:

1) адміністративно-процесуальні норми мають управлінський характер, так як вони призначені для регулювання управлінських відносин, тобто таких, що виникають у сфері державного управління або, інакше кажучи, пов'язані з реалізацією задач державного управління. Саме за цією предметною ознакою адміністративно-процесуальні норми відрізняються від усіх інших правових норм, крім матеріальних адміністративно-правових норм, які також мають своїм предметом регулювання управлінські суспільні відносини. Але якщо матеріальні норми адміністративного права відповідають на запитання "що робити?", то адміністративно-процесуальні норми дають відповідь на питання "як, яким чином робити?";

2) матеріальні норми адміністративного права є первинними, бо вони призначені для регулювання адміністративно-правових (матеріальних) відносин. Адміністративно-процесуальні норми призначені для забезпечення реалізації матеріальних норм. Вони є похідними щодо матеріальних правових норм. Саме в цьому і проявляється їх службова роль (як і взагалі процесуальних норм) щодо матеріальних норм.

Таким чином, адміністративно-процесуальна норма - це встановлене державою загальне правило поведінки, що регулює суспільні відносини, які виникають при вирішенні індивідуально-конкретних справ у сфері державного управління.

Слід відзначити надзвичайно велику кількість і розмаїття адміністративно-процесуальних норм. Як і інші правові норми їх класифікують за різними критеріями: за юридичним змістом, за часом дії, за територією дії, за характером компетенції органу, що їх прийняв тощо.