Адміністративне право - Кісіль З.Р. - 2. Поняття, структура і основні принципи адміністративного процесу. Адміністративні провадження

Поняття "процес" у правовій науці, зазвичай, пов'язують з реалізацією норм матеріального права. Процес є формою життя закону; матеріальне право має притаманні йому процесуальні форми.

Оскільки реалізація приписів правових норм здійснюється, переважно, діями певних осіб, остільки процес розуміють як певного роду діяльність, спрямовану на досягнення тих юридичних результатів, які передбачались диспозицією цієї норми матеріального права. Це є процесуальна діяльність.

Адміністративно-процесуальна діяльність здійснюється в рамках виконавчої та розпорядчої діяльності, є одним з її практичних проявів. Відповідно, адміністративний процес, зазвичай, пов'язують з діяльністю органів виконавчої влади (посадових осіб). Звідси очевидним є те, що адміністративний процес ґрунтується на тих самих підвалинах, на яких будується і практично здійснюється власне виконавча і розпорядча діяльність органів виконавчої влади.

Адміністративний процес, у широкому розумінні цього слова, слід розуміти як процес виконавчої та розпорядчої діяльності органів виконавчої влади.

Поняття "адміністративний процес" поєднує два поняття "адміністративно-юрисдикційний процес" та "адміністративно-процедурний процес".

Під адміністративно-юрисдикційним процесом слід розуміти діяльність уповноважених органів виконавчої влади (посадових осіб) з вирішення спірних питань застосування норм матеріального адміністративного права, з оцінки правомірності поведінки тих чи інших осіб а також щодо з необхідності, в обумовлених законом випадках, застосування заходів адміністративного примусу.

Адміністративний процес - це форма застосування норм матеріального адміністративного права при реалізації органами виконавчої влади (посадовими особами) їх компетенції. Проте, межі адміністративно-процесуальної діяльності в такому розумінні значно ширші, тому що у цьому порядку проходить реалізація приписів не тільки адміністративно-правових норм, а й правових норм інших галузей права (фінансового, житлового, кооперативного та ін.).

В окремих, передбачених законодавством випадках, діяльність адміністративно-процесуального характеру, може здійснюватись як уповноваженими органами виконавчої влади, так і судовими органами, іншими суб'єктами, наділеними юридично-владними повноваженнями.

Управлінська діяльність здійснюється у певній послідовності. Ця послідовність вчинення управлінських дій і складає процес управління. Порядок вчинення управлінських дій регламентується правовими нормами.

Управлінські процесуальні дії регулюються адміністративно-процесуальними нормами. Відповідно, адміністративний процес - це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність по вирішенню індивідуальних конкретних справ у сфері державного управління уповноваженими на те суб'єктами адміністративно-процесуальних відносин.

Адміністративний процес скерований на забезпечення правильної реалізації матеріальних адміністративно-правових та інших норм права

В юридичній науці є багато різних думок щодо адміністративного процесу. Одні вчені (Саліщева Н. Г, Іванов О. В., Пискотін М. І., Самойленко А В. та ін.) трактують його у вузькому, "юрисдикційному" розумінні, інші (Манохін В. М., Ямпольська Ц. А., Бахрах Д. Н.) дають широке тлумачення цьому поняттю. На нашу думку, більш вірною є друга концепція, тобто та, що передбачає в складі адміністративного процесу не тільки юрисдикційну діяльність по вирішенню різних спорів і застосуванню примусових заходів, але й реалізацію регулятивних норм.

Розглянемо, якими спільними властивостями наділений процес як юридична категорія.

1) Процес - це певне відображення державно-владної діяльності. Інакше кажучи, процес - це специфічний спосіб здійснення державної влади. Нерозривний зв'язок з державою - одна з найважливіших властивостей процесу. Звичайно, процес передбачає участь у його здійсненні і громадських організацій, проте основу його становить саме діяльність компетентних державних органів.

Має місце тісний зв'язок усіх трьох видів процесу (цивільного, адміністративного та кримінального) з такими формами діяльності держави, як судочинство і державне управління. Зв'язок цей проявляється в тому, що судочинство як форма діяльності держави реалізується через кримінальний і цивільний процеси, державне управління - через адміністративний процес.

2) Процес - це динамічне поняття, що означає діяльність відповідних державних органів. Кожен вид процесу - цивільний, кримінальний чи адміністративний - є діяльністю певних державно-владних органів, завдяки якій вирішуються задачі судочинства і державного управління. Оскільки завдання вказаних вище норм різні, то й способи їх здійснення через той чи інший вид процесу відрізняються певною специфікою.

3) Основна властивість процесу полягає в тому, що це не будь-яка діяльність, а виключно юридична діяльність. Відповідно, є підстави розглядати конкретний вид процесу як зовнішнє правове відображення певної форми діяльності держави. Правова природа процесу проявляється, передусім, у його соціальному призначенні, у тому, щоб забезпечити реалізацію матеріальних норм різних галузей права. Кожен вил процесу - це певний порядок здійснюваних послідовно дій, що мають на меті практичне втілення в життя норм матеріального права.

4) Процес є юридично-результативною діяльністю, тільки завдяки якій і може бути досягнутий необхідний в ході вирішення індивідуально-конкретних справ юридичний результат.

Таким чином, адміністративний процес - це порядок вирішення індивідуально-конкретних справ у сфері державного управління виконавчо-розпорядчими органами (а в передбачених законом випадках й іншими суб'єктами); це діяльність, в ході здійснення якої виникають суспільні відносини, що регулюються нормами адміністративно-процесуального права.

Зустрічається і інше визначення: адміністративний процес - це врегульована адміністративно-процесуальними нормами правоустановча і правозастосовна діяльність органів виконавчої влади, а в передбачених законом випадках - й інших органів та їх посадових осіб, громадських організацій і їх представників по реалізації норм адміністративного права і вирішенні індивідуально-конкретних справ, що виникають з відносин управлінського (службового) підпорядкування.

Характерні риси адміністративного процесу такі:

а) адміністративний процес пов'язаний із державним управлінням. Проте до змісту адміністративного процесу належить не вся управлінська діяльність виконавчо-розпорядчих органів державної влади, а лише її суто юридичні види, що реалізуються у правових формах;

б) адміністративний процес пов'язаний із матеріальним адміністративним правом. Цей зв'язок проявляється в тому, що в ході реалізації завдань адміністративного процесу вирішуються індивідуальні конкретні справи, які виникають у сфері державного управління. Вирішити індивідуально-конкретну справу - це застосувати відповідні норми матеріального права до певного випадку, можливість виникнення якого передбачена цією нормою.

Таким чином, адміністративний процес одночасно є відображенням управлінської діяльності виконавчо-розпорядчих органів державної влади і формою реалізації норм матеріального адміністративного права.

в) застосування норм матеріального адміністративного права здійснюється в порядку, врегульованому нормами адміністративно-процесуального права. Відповідно до цих норм, органи виконавчої влади вирішують підвідомчі їм справи.

Наприклад, адміністративно-процесуальні норми регулюють порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян, порядок вирішення організаційних справ в апараті управління, порядок застосування заходів адміністративного примусу і тлі.

г) адміністративний процес - це не тільки визначена процедура застосування відповідних норм матеріального права у сфері державного управління, але і діяльність, в ході якої виникають відносини, врегульовані нормами адміністративно-процесуального права. Під впливом таких норм зазначені відносини набувають властивих ознак адміністративно-процесуальних відносин. Таким чином, адміністративний процес, подібно до цивільного і кримінального процесів, складається з двох елементів, які однаковою мірою регулюються нормами адміністративно-процесуального права - діяльності органів виконавчої влади по вирішенню підвідомчих справ і відносин, що виникають між учасниками цієї діяльності.

Для більш повної характеристики адміністративного процесу, його слід порівняти з двома іншими видами процесу - цивільним і кримінальним.

Спільне між трьома видами процесу полягає у їх єдиній соціальній суті, а також юридичні природі. Остання обставина означає, що кожен вид процесу є врегульованим відповідними процесуальними нормами порядком реалізації матеріальних норм різних галузей права.

Відмінності між адміністративним процесом з одного боку і цивільним і кримінальним - з другого, полягають у такому:

- адміністративний процес має специфічний зміст, тому що він є юридичною частиною управлінської діяльності, а відповідно, певною мірою - організуючою діяльністю; адміністративний процес відрізняється своїми завданням, серед яких правоохоронні функції не є основними, тоді як саме ці функції складають основне завдання цивільного і кримінального процесів;

- на відміну від процесів цивільного і кримінального, які реалізують винятково правозастосовні функції, адміністративний процес значною мірою пов'язаний із правотворчою діяльністю компетентних органів держави;

- специфічна і структура адміністративного процесу, для якого характерне паралельне розміщення складових його проваджень, що не завжди вимагає другої інстанції, існування якої обов'язкове для інших видів процесу;

- адміністративний процес здійснюється виконавчо-розпорядчими органами державної влади, тоді як цивільний і кримінальний процеси здійснюються тільки виключно судовими органами. Можна навести й інші відмінності, наприклад, щодо способів і прийомів, які використовуються при розгляді підвідомчих справ та ін.

Розглянемо основні принципи адміністративного процесу. Як органічна частина управлінської діяльності адміністративний процес базується на загальних принципах державного управління. Щодо адміністративного процесу - ці загальні принципи конкретизуються, набувають специфічних відтінків.

Принципи адміністративного процесу:

1) принцип законності полягає не тільки в суворому і належному виконанні законів і підзаконних актів, а і в належному застосуванні цих актів. Остання обставина має першочергове значення для адміністративного процесу, в якому якраз і відбувається застосування норм матеріального права;

2) принцип зацікавленості громадян у здійсненні і результатах адміністративного процесу - це конкретизація більш загального принципу широкої участі громадян у державному управлінні. Принцип зацікавленості громадян створює сприятливі умови для використання різних форм допомоги органам державного управління з боку громадськості. Згідно з цим принципом, кожна зацікавлена особа має право залучитись до процесу, якщо цього вимагає захист інтересів особи або суспільства;

3) принцип швидкоплинності процесу. У цьому принципі відображається оперативність державної управлінської діяльності. З другого боку, цей принцип є певною юридичною гарантією реалізації суб'єктивних прав і законних інтересів учасників процесу. Тому чинне законодавство встановлює чіткі строки, протягом яких має бути виконане провадження по тій чи іншій адміністративній справі. Наприклад, строки розгляду скарг громадян, строки розгляду справ про дисциплінарні проступки або про адміністративні правопорушення тощо;

ст. 277 КУпАП, встановлює строки розгляду справ про адміністративні правопорушення:

15 діб - загальний;

1 доба - незаконне придбання наркотичних речовин без мети збуту; незаконні операції з валютою; дрібне хуліганство;

З доби - торгівля з рук у невстановлених місцях; незаконний продаж товарів; порушення проведення мітингів;

5 діб - порушення режиму радіаційної безпеки; дрібне розкрадання;

7 діб - порушення, пов'язані з використанням газу.

4) принцип охорони інтересів держави і особи в адміністративному процесі націлений, передусім, проти різних проявів формалізму при вирішенні адміністративних справ;

5) принцип гласності процесу передбачає ознайомлення громадян з рішеннями, що приймаються компетентними органами держави з тих чи інших питань; надає можливість сторонам адміністративного процесу безперешкодно знайомитися з усіма матеріалами по справі, документами і т.п., що є однією із суттєвих умов правильного розгляду і вирішення адміністративних справ;

6) принцип об'єктивної істини передбачає таке провадження в справі, яке дозволяє встановити об'єктивну істину; відповідальність між встановленими і реальними фактичними обставинами справи. Закон зобов'язує орган, що розглядає адміністративну справу, використати всі наявні можливості для виявлення і залучення доказів, що мають значення для справи, врахувати і правильно їх оцінити, повністю виключити односторонній, упереджений підхід щодо оцінки доказів і, відповідно, до прийняття рішення;

7) принцип рівності сторін перед законом полягає в тому, що на кожного громадянина, посадову особу, дія норм закону поширюється однаковою мірою. Зміст цього принципу знаходить своє відображення в закріпленні певного правового статусу сторін, визначенні їх адміністративно-процесуальних прав і обов'язків. Не слід змішувати принцип рівності сторін перед законом і юридичну нерівність сторін у адміністративно-правовому регулюванні;

8) національна мова адміністративного процесу. Цей принцип надає також можливість учасникам адміністративного процесу, які не володіють національною мовою, користуватися рідною мовою, безперешкодно користуватися послугами перекладача;

9) принцип самостійності і незалежності прийняття рішення при розгляді адміністративних справ. Самостійність у прийнятті рішень з тих справ, що входять до кола його повноважень - обов'язок органу або посадової особи. Звідси виходить, що, по-перше, вищий орган без особливої на те потреби не повинен втручатись у діяльність нижчих органів чи посадових осіб щодо розгляду адміністративних справ, а по-друге, органи чи посадові особи не можуть перекладати свої обов'язки по вирішенню підвідомчих справ на вищі інстанції;

10) наявність двох рівнів адміністративного процесу передбачає можливість оскарження будь-яких процесуальних дій органу чи посадової особи, що розглядає адміністративну справу. Скарга може подаватись або вищому органу, або в суд. Постанова суду по адміністративній справі про накладення адміністративного стягнення є остаточною і оскарженню в порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення не підлягає. Але, якщо суд допустить порушення законності і це буде виявлено в порядку нагляду прокуратури, прокурор району, його заступник має право внести протест на постанову районного суду по справі про адміністративне правопорушення. Згідно зі ст. 294 КУпАП, постанова судді по справах про адміністративні правопорушення, передбачені статтями, перелік яких визначений, може бути скасована або замінена за протестом прокурора самим суддею, а також незалежно від наявності протесту прокурора - головою вищого суду;

11) принцип відповідальності посадових осіб за неналежне ведення процесу передбачений адміністративно-процесуальними актами. Порушення процедури розгляду і прийняття рішення по конкретній справі є підставою визнання такого рішення недійсним і тягне за собою певну відповідальність щодо винної у порушенні посадової особи.

Адміністративний процес має складну структуру, що обумовлено його значним обсягом. Адміністративний процес охоплює численні сфери державного управління і різні категорії індивідуально-конкретних справ. Адміністративний процес поділяється на окремі види адміністративних проваджень, які є його різновидами, складовими частинами.

Адміністративне провадження - це врегульований правом порядок вчинення процесуальних дій, що забезпечує винесення законного і об'єктивного рішення по індивідуальних адміністративних справах, об'єднаних спільністю предмета (наприклад, порядок розгляду скарг громадян).

Критерієм поділу адміністративного процесу на окремі види проваджень є наявність своєрідних субструктурних процедур дотримання яких є обов'язковим в конкретному провадженні а також характер індивідуально-конкретних управлінських справ, що показує їх найбільш суттєві властивості і особливості. Цей критерій обумовлює особливості того чи іншого виду провадження, оскільки кожне провадження має на меті встановлення чіткого порядку розгляду і вирішення конкретної категорії управлінських справ. Наприклад, порядок розгляду звернень громадян суттєво відрізняється від дисциплінарного провадження і т.п.

Кожне адміністративне провадження є системою норм, що регламентують порядок розгляду і вирішення тих чи інших груп управлінських справ. Таким чином, воно є дещо самостійним адміністративно-процесуальним правовим інститутом.

У науці адміністративного права немає єдиної думки щодо видів адміністративних проваджень. На нашу думку, слід назвати такі види адміністративних проваджень:

1) провадження щодо підготовки та прийняття нормативних актів державного управління;

3) провадження в справах про заохочення у сфері державного управління;

4) провадження в справах про дисциплінарні проступки, які вирішуються адміністрацією підприємства, установи, організації;

5) реєстраційне провадження;

6) провадження в справах про адміністративне правопорушення;

7) провадження по відшкодуванню матеріальної шкоди.

Відрізняють й інші види проваджень, такі як, наприклад, провадження по організаційних справах в апараті органів державного управління; провадження по вирішенню господарських спорів; провадження по застосуванню адміністративно-попереджувальних заходів та ін.

Розглянемо дещо детальніше деякі види проваджень:

1) провадження щодо підготовки та прийняття нормативних актів державного управління.

Цей вид провадження характеризується своєрідними властивостями тих адміністративно-процесуальних відносин, які при цьому виникають. Головна особливість цих правовідносин полягає в тому, що вони виникають не між органом, що прийняв акт державного управління і виконавцем (так як нормативний акт розрахований на потенційного виконавця), а між різними підрозділами органу, який приймає нормативний акт. Характерна риса цього виду провадження у тому, що його результат - нормативний акт державного управління у випадку його невідповідності чинному законодавству, зазвичай, підлягає не оскарженню, а опротестуванню прокурором, у силу чого він може бути відмінений органом, що його прийняв, а також вищим органом виконавчої влади;

2) провадження по розгляду звернень громадян.

Однією з форм участі громадян в управлінні державою є подання ними пропозицій в різні державні і громадські органи. Пропозиції сприяють покращенню роботи державного апарату, посиленню контролю за його діяльністю, боротьбі з бюрократизмом і тяганиною, зміцненню законності. Значне місце в роботі державних і громадських органів посідає розгляд заяв громадян. Заява - це первинна юридична дія, - звернення до компетентного органу або посадової особи у сфері управління з метою реалізації суб'єктивного права, або інколи, реалізації обов'язків. Заява як юридичний факт породжує правові наслідки, одним з яких є обов'язок відповідного органу виконати певні дії. Ці дії обов'язково повинні мати конкретний юридичний результат. Звідси випливає необхідність адміністративно-процесуальної регламентації порядку розгляду пропозицій і заяв громадян.

Скарга - це звернення громадянина у зв'язку з дійсним або уявним порушенням його прав чи законних інтересів. Головна і єдина мета скарги - відновлення порушеного права. Чинне законодавство передбачає ряд процесуальних особливостей, характерних для порядку розгляду скарг. Так, на відміну від пропозицій і заяв громадян, скарги подаються у ті органи або тим посадовим особам, яким безпосередньо підпорядковані суб'єкти, винні у порушені прав громадянина. Заборонено направляти скарги громадян для вирішення тим органам чи посадовим особам, дії яких оскаржуються.

Законодавством України встановлений чіткий порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян, за порушення якого передбачена дисциплінарна відповідальність посадових осіб. В окремих випадках, порушення цього порядку може тягнути кримінальну відповідальність;

3) провадження в справах про заохочення у сфері державного управління.

Це також специфічний вид провадження, характерний тільки для адміністративного процесу. Заохочення застосовуються відповідно до встановленої законодавством процедури. Правове регулювання порядку застосування заохочень у сфері державного управління має велике прикладне значення. Норми, що регламентують провадження в справах про заохочення, містяться у численних актах, дуже різняться між собою залежно від конкретного виду заохочення. Загалом, провадження у справах про заохочення складається з таких стадій:

порушення клопотання про заохочення; представлення до заохочення;

розгляд справ про заохочення і прийняття рішення по них; вручення заохочення.

Розрізняють такі заохочення, які застосовуються в сфері державного управління: присвоєння почесних звань, нагородження державними нагородами (орденами, медалями, нагрудними знаками та ін.), нагородження Державними преміями та ін. Кожен вид заохочення передбачає свою процедуру його застосування;

4) провадження в справах про дисциплінарні проступки.

Дисциплінарне провадження має на меті забезпечення правильного і об'єктивного вирішення справи про дисциплінарний проступок з метою зміцнення державної і службової дисципліни, охорони прав і законних інтересів працівників, а також державних органів, підприємств, установ, організацій.

Норми, що регламентують дисциплінарне провадження, містяться в Кодексі законів України про працю, Положенні про порядок вирішення трудових спорів, Дисциплінарному статуті ОВС тощо.

Дисциплінарне провадження складається з таких стадій:

порушення справи про дисциплінарний проступок; службове розслідування; розгляд справи і прийняття по ньому рішення; оскарження рішення по справі;

виконання рішення про накладання дисциплінарного стягнення;

5) реєстраційне провадження.

Реєстраційне провадження охоплює ряд таких проваджень, як реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності, актів державного управління, об'єднань громадян, релігійних громад та ін.

Розглянемо детальніше окремі види реєстраційного провадження.

Реєстрація суб'єктів підприємництва.

Процедура державної реєстрації стосується всіх суб'єктів підприємництва, якими є громадяни України або інших держав; не обмежені законом у правосуб'єктності, а також юридичні особи всіх форм власності. Ця процедура встановлена законами України "Про підприємництво", "Про власність", "Про колективне сільськогосподарське підприємство", "Про селянське (фермерське) господарство", "Про об'єднання громадян" та ін.

Органами, що здійснюють державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності є виконавчі комітети міст, районні державні адміністрації.

Для реєстрації необхідно подати такі документи:

- рішення власника майна про заснування суб'єкта підприємницької діяльності;

- статут;

- письмове підтвердження про юридичну адресу суб'єкта підприємництва, що реєструється;

- документ, який засвідчує сплату коштів за реєстрацію.

Орган проводить реєстрацію у передбачений законом термін: не пізніше 15 днів від дня подання заяви з усіма необхідними документами. Дані про держреєстрацію у 10-ти денний термін повідомляються у Міністерство фінансів для внесення до державного реєстру, про що Міністерство видає свідоцтво. Якщо держреєстрації підприємства у встановлений термін не проведено або у ній відмовлено з необгрунтованих, на думку власника, мотивів, він може звернутися до суду.

Видом державної реєстрації є реєстрація нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади.

Держреєстрацію нормативних актів центральних органів державного управління здійснює Міністерство юстиції. Реєстрацію актів державного управління на місцях здійснюють відповідні управління та відділи юстиції.

На державну реєстрацію подаються тільки нормативні акти, тобто такі, що містять правові норми, розраховані на не визначене коло осіб, установ, підприємств, організацій та неодноразове застосування, незалежно від терміну їхньої дії і змісту. Державна реєстрація нормативного акту проводиться протягом 10 днів з моменту надходження його до реєстраційного органу.

У державній реєстрації акту може бути відмовлено, якщо нормативний акт виданий з порушенням чинного законодавства; порушує чи обмежує законні права, свободи, інтереси громадян, підприємств, установ, або покладає на них не передбачені законом обов'язки; виходить за межі компетенції органу, що видав акт; не узгоджений із зацікавленими органами, якщо таке передбачене і обов'язкове.

Реєстрація громадян у центрі зайнятості.

Для реєстрації у центрі зайнятості, громадянин заповнює реєстраційну картку, додавши до неї документи - паспорт, трудову книжку, документ про освіту та спеціальність, інші необхідні документи. Центр зайнятості протягом 10 днів з дня реєстрації клієнта має запропонувати йому щонайменше два варіанти працевлаштування, надати безкоштовні консультаційні послуги щодо інших можливостей працевлаштування або фахової підготовки. Якщо протягом 10 днів з дня реєстрації не буде знайдено прийнятний варіант працевлаштування, людина отримує статус безробітного і право на допомогу, у тому числі і грошову;

6) провадження в справах про адміністративні правопорушення.

Цей вид провадження в юридичній літературі і в законодавстві розроблений найбільш ґрунтовно. У Кодексі України про адміністративні правопорушення розділи IV і V присвячені регулюванню процедур вирішення справ про адміністративні правопорушення.

Підставою для порушення справи про адміністративне правопорушення і адміністративного розслідування по справі є вчинення особою діяння, що має ознаки адміністративного правопорушення.

Провадження в справах про адміністративне правопорушення виконує такі завдання: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставини кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законодавством, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян в дусі дотримання законів, зміцнення законності (КУпАП, ст. 245).

Порядок, принципи провадження в справах про адміністративні правопорушення визначаються Кодексом України про адміністративні правопорушення та іншими нормативно-правовими актами України.

Детальному висвітленню цього виду провадження присвячена окрема лекція.

У кожному адміністративному провадженні розрізняють окремі його стадії у вигляді послідовно вчинюваних процесуальних дій. Такими є:

- порушення адміністративної справи і направлення її по підвідомчості;

- розгляд адміністративної справи компетентним органом і прийняття відповідного рішення;

- оскарження, опротестування рішення і його перегляд;

- виконання рішення.

Кожна із цих стадій передбачає вчинення певних процесуальних дій. Детально з кожною із цих стадій ми ознайомимо у темі про провадження в справах про адміністративні правопорушення.