Вступ до права Європейського Союзу - Кернз В. - Позови, що подаються іншими державами-членами

6.1. Вступ

Будь-які матеріальні права і обов'язки без ефективних засобів судового захисту мають дуже незначну практичну цінність для тих, чиїх інтересів вони стосуються. Без таких засобів зацікавлені сторони майже повністю залежать від доброї волі інституцій і громадян, на яких покладаються зобов'язання. Така добра воля не може бути постійно гарантованою, тому необхідно, щоб виконання цих обов'язків тими, на кого вони покладаються, було предметом неупередженого розгляду незалежним арбітром, тобто органами судової влади. Власне для забезпечення такого розгляду ДЗЄС встановлює широке коло засобів судового захисту. Але вони є дуже загальними внаслідок таких причин:

· вони можуть бути як прямими (у випадках, коли позов подається позивачем безпосередньо до СЄС/СПІ), так і непрямими (коли національний суд звертається по допомогу до СЄС у справах, в яких застосовується право Співтовариства);

· до захисту залучаються як Суд Європейських Співтовариств, так і національні суди; останні, зокрема, за допомогою механізму процедури преюдиційного звернення;

· судовий розгляд дозволяється широкому колу позивачів і заявників, тобто не тільки інституціям-позивачам, таким як Комісія, а й приватним особам;

· вони є як загальними (наприклад, позови, що вчиняються на основі ст. 169, 173, 175 ДЗЄС, так і спеціалізованими (наприклад позови, які подаються відповідно до ст. 93(2) щодо державної допомоги).

Цей розділ присвячено вивченню прямих дій перед СЄС; непрямі дії, які мають вигляд процедури надання преюдиційного тлумачення, розглядаються в розд. 7.

6.2. Дії проти держав-членів

Загальні питання

Оскільки для застосування й імплементації права Співтовариства необхідне встановлення партнерських відносин між інституціями Співтовариства і державами-членами, від державних органів влади останніх вимагається брати повну участь у його функціонуванні. Те ж стосується впровадження директив, які, за деякими винятками, обговорюються в частині, присвяченій прямій дії, і не можуть запроваджуватися без участі національних органів влади. Однак останні іноді виявляють недбале ставлення і/або не бажають виконувати свою функцію, тому Договір вводить положення, яке вимагає від них відповідальності перед Судом Європейських Співтовариств, шо може відбуватися за ініціативою як Комісії (ст. 169 ДЗЄС), так і іншої держави-члена (ст. 170 ДЗЄС). До того ж Комісія може подати особливий позов до держав-членів відповідно до ст. 93(3) ДЗЄС про державну допомогу.

Позови, що подаються Комісією

Діючи в ролі "охоронця Договору" Комісія має право згідно зі ст. 169 ДЗЄС перевіряти, як саме держави-члени дотримуються своїх зобов'язань відповідно до права Співтовариства, закликаючи їх діяти належним чином, і в разі, якщо не забезпечується відповідність, використовує останню зброю: порушує справу в Суді Європейських Співтовариств. Дії Комісії можуть складатися з трьох послідовних стадій: офіційне попередження про невиконання зобов'язань; позов, що подається до Суду Європейських Співтовариств; виконання рішення, прийнятого СЄС. Однак на практиці офіційним стадіям неодмінно передують неофіційні.

Посередництво

У випадках, коли Комісія вважає, що держава-член недостатньо повно виконує свої зобов'язання за Договором, вона спочатку розпочинає дискусії з національними органами влади, зазвичай користуючись при цьому послугами Постійного представництва в Співтоваристві відповідної держави. Для того щоб ця неофіційна стадія не надто затягувала процес моніторингу, Комісія пояснює, що вона має намір завершити цю стадію до закінчення певного терміну, що, як правило, не перевищує одного року. У більшості випадків проведення такої неофіційної процедури є достатнім для вирішення спірного питання. Держава-член виправляє свої помилки, а Комісія припиняє свої дії.

Офіційне попередження про невиконання зобов'язань У разі, якщо Комісія залишається незадоволеною теля проведення неофіційної стадії, вона використовує офіційне повідомлення про невиконання зобов'язань відповідною державою-членом, на яке держава-член має подати свої зауваження. Ця стадія вважається дуже важливою не тільки тому, що вона передує офіційній і готує частину судового слухання, а й тому, що вона також визначає умови розгляду спору. Після цього Комісія не може розширювати предмет позову проти національних владних органів.

Обґрунтований висновок

Офіційне повідомлення про невиконання зобов'язань також вважається достатнім для того, щоб спонукати державу-члена виправити упущення, які стали причиною позову Комісії. Якщо національні органи влади не визнають зауваження Комісії, остання видає "обгрунтований висновок", в якому вказує причини, з яких вона вважає, що держава-член не виконує своїх зобов'язань. Комісія також встановлює строк до перебігу, до закінчення якого національні владні органи повинні надати відповідь. Іноді виникають суперечки про зміст терміна "обгрунтований висновок", а також про розумний період, протягом якого держави-члени повинні відповісти на висновок. СЄС схиляється до широкого тлумачення обох цих понять.

Провадження справи в Суді

Якщо зацікавлена держава-член не погоджується з положеннями обґрунтованого висновку, протягом встановленого Комісією часу не вживає коригуючих заходів, остання може передати справу на розгляд Суду Європейських Співтовариств (ст. 169 ДЗЄС). Однак, навіть якщо спір досяг цієї стадії, вирішення питання може не потребувати винесення рішення Судом. Фактично 44 % справ, що розглядаються в СЄС, закінчуються саме так. У більшості випадків Суд виносить рішення проти держави-члена. Держави-члени наводять на своє виправдання велику кількість різноманітних причин, які заважали у виконанні зобов'язань за Договором. Найчастіше йдеться про внутрішні проблеми. Але Суд майже ніколи не бере до уваги такі аргументи. Отже, уряд не може уникнути відповідальності, звинувативши в затримці національний парламент. Позов подається не проти уряду як такого, а проти уряду, який представляє державу-члена, що діє на власний розсуд як юридична особа.

Тому, наприклад, неприйняття певної директиви ЄС профспілками не вважається достатнім для відмови від її імплементації.

Іншою підставою на свій захист держави-члени наводять форс-мажорні обставини {force majeure), іншими словами — обставини, що виникають незалежно від національних органів влади. В одному з випадків до суду було притягнуто Італію за звинуваченням у тому, що вона не подала статистичних даних стосовно автомобільного транспорту згідно з вимогами Директиви 78/546. Причина, з якої уряд Італії не зміг цього зробити, полягала в тому, що інформація, на якій мали базуватися ці дані, була знищена в результаті терористичного акту, а саме вибуху в будинку, де знаходилося Міністерство транспорту. Суд не прийняв такого виправдання. Він вказав, що з моменту вибуху бомби органи влади Італії мали достатньо часу для того, щоб замінити пошкоджене обладнання і надати відповідну інформацію.

Ще одним виправданням, до якого вдаються держави-члени, є так званий принцип взаємності. Деякі країни (наприклад Франція) намагаються узалежнити виконання своїх зобов'язань за Договором від виконання зобов'язань іншими сторонами. Коли Францію було притягнуто до СЄС за незаконну заборону експорту баранини, її уряд послався на те, що Сполучене Королівство також не виконало своїх зобов'язань, але ж це не стало приводом для подання Комісією позову. СЄС не прийняв цього аргументу, визначивши, що Договір про заснування Європейського Співтовариства містить відповідні механізми для вирішення таких проблем.

Виконання рішень Суду Європейських Співтовариств

До появи Договору про Європейський Союз рішення СЄС, винесені відповідно до ст. 169 ДЗЄС, не забезпечувалися примусовим виконанням. Будь-яке рішення, винесене проти держави-члена, супроводжувалось вимогою проте, шо ЇЇ національні органи влади повинні вжити необхідних заходів для виконання положень судового рішення. Якщо відповідна держава-член продовжувала порушувати свої зобов'язання, у Комісії не було іншого вибору, крім того, щоб знову розпочати процедуру, вказану в ст. 169. Нова ст. 171 надала можливість для розв'язання цієї проблеми. Відтепер у разі, якщо Комісія вважає, що відповідна держава-член не вживає належних заходів для виправлення становища, вона подає у зв'язку з цим обґрунтовану позицію, в якій визначається, які пункти рішення СЄС не виконуються національними органами влади. Якщо і після цього держава-член протягом визначеного Комісією часу не виправляє становища, Комісія може передати на розгляд СЄС справу про накладання певного фінансового стягнення. Рішення про це приймає Суд.

Позови, що подаються іншими державами-членами

Відповідно до ст. 170 ДЗЄС держави-члени мають право вчиняти позови до інших держав-членів у випадку, коли вони вважають, що останні не виконують своїх зобов'язань за Договором. Ця процедура завжди мала винятковий характер, оскільки доглядачем договорів є Комісія, яка і повинна згідно зі ст. 169 ДЗЄС розпочинати розслідування щодо держав-членів, які не виконують своїх зобов'язань. Тому процедура, вказана в ст. 170, залишається важливою гарантією від помилок у рішеннях Комісії, що стосуються даного питання. Однак слід зазначити, що держава-член, яка подає позов, під час ведення справи в СЄС повинна співробітничати з Комісією.

Досі тільки одна справа такого роду була розглянута СЄС. Позов уряду Франції (підтриманий Комісією) був учинений Сполученому Королівству; предмет позову полягав у заяві уряду Франції про те, що прийняття Сполученим Королівством норм, які встановлюють розмір чарунок рибальських сіток, є незаконною односторонньою дією. Суд виніс рішення на користь Франції. Положення нової ст. 171 ДЗЄС щодо виконання таких рішень (вони розглядалися в попередній частині), застосовуються й до цієї процедури.

Позови, що подаються відповідно до статті 93(2) Договору про заснування Європейського Співтовариства

Автори проекту Договору вважали, що наявність порушень державами-членами положень про державну допомогу потребує запровадження окремої, більш спрощеної процедури. Якщо Комісія вважає, що таке порушення мало місце, вона дає вказівки щодо виправлення державами-членами становища в межах певних термінів. Якщо ці інструкції не виконуються, Комісія на відступ від ст. 169 і 170 передає справу на розгляд Суду Європейських Співтовариств. Однак слід зазначити, що Комісія на власний вибір може розглядати будь-яке порушення такого роду відповідно до ст. 169 ДЗЄС.