Вступ до права Європейського Союзу - Кернз В. - Публічний порядок

Директива і прецедентне право Суду Європейських Співтовариств закріплюють певні принципи, що є спільними для всіх трьох підстав, які можуть бути зазначені на виправдання винятків (окремо віл процесуальних аспектів, які будуть розглянуті окремо).

Обсяг винятків, знову-таки, характеризується за допомогою принципу універсальності: Директива стосується всіх громадян Співтовариства, що проживають в іншій державі-члені або подорожують нею як особи, що наймаються на роботу або працюють на себе, або отримують роботу, а також членів їхніх сімей, про що йшлося (ст. 1 Директиви). Директива застосовується до всіх відповідних заходів щодо вищезгаданих осіб відносно їх в'їзду, дозволів на проживання або вислання (ст. 2(1)). Цей принцип був розширений Судом, який постановив, що такі норми застосовуються не лише до перетинання кордонів громадянами інших країн Співтовариства, а й до їх пересування територією держави-члена. Так, наказ державних органів Франції про обмеження в'їзду італійського політичного екстреміста до певних департаментів був визнаний недійсним. Однак введення подібних обмежень було б можливе, якби національні органи влади мали право накладати їх і на своїх громадян. Також якщо громадянин будь-якої держави — члена Співтовариства законно в'їхав на територію іншої держави-члена, державні органи останньої не можуть використовувати винятки дискримінаційного характеру, зумовлені міркуваннями публічного порядку, щодо нього.

Закінчення терміну дії ідентифікаційної картки або паспорта не може використовуватись як виправдання висилки з країни (ст. 3(3)). Кажучи більш узагальнено, Суд прийняв рішення, в якому постановив, що у випадку, коли громадянин Співтовариства не пройшов усіх формальностей, пов'язаних із в'їздом, пересуванням або проживанням іноземців, це не виправдовує винесення наказу про вислання. Будь-яка держава, що видає ідентифікаційну картку, повинна дозволяти її власникові знову в'їхати на свою територію, навіть якщо ця картка вже є недійсною або спірним є громадянство її власника (ст. 3(4)).

Публічний порядок

Уже згадувалося, що ця концепція виникла з терміна французького права ordre public, який має не дуже вдалий переклад англійською public policy. Це не виправдовує небажання чи неспроможності Суду або законодавчих органів Співтовариства вивести спільну концепцію публічного порядку, принаймні спробувати зробити це. Свідченням цього є такий витяг із рішення у справі Van Duyn:

теорія публічного порядку... повинна тлумачитись обмежено, таким чином, її обсяг не може бути визначений будь-якою державою-членом в односторонньому порядку, поза контролем інституцій Співтовариства. І все ж виняткові обставини, що можуть виправдовувати звернення до концепції публічного порядку, можуть значно відрізнятися в різних країнах і в різні проміжки часу, тому в таких випадках відповідним національним владним органам необхідно надати певну свободу дій, але в межах, встановлених Договором. Такий підхід, м'яко кажучи, є дещо непереконливим і не дуже корисним для національних судів, які передусім зацікавлені у висновку Суду Європейських Співтовариств. Не можна сказати, що право Співтовариства не містить жодних ознак визначення обсягу і змісту цієї концепції. Так, ст. 3(1) Регламенту встановлює, що норми, які приймаються з міркувань публічного порядку (і державної безпеки), мають ґрунтуватися на особистій поведінці відповідної особи. Попередні правопорушення не можуть самі по собі виправдовувати заходи щодо вислання (ст. 3(2)). СЄС мав цілком достатню можливість прояснити ці поняття.

Першим справжнім випробуванням дії цих положень стало відоме рішення у справі Van Duyn. Піддана королівства Нідерланди, Ван Дайн, прибула до Сполученого Королівства з метою зайняти керівну посаду в саєнтологічній церкві, але ЇЙ було відмовлено в дозволі на в'їзд на тих підставах, що ця секта вважалася соціально небезпечною. Суду необхідно було вирішити, чи може членство в організації або секті розглядатись як "особиста поведінка" в розумінні Директиви 64/221. Спочатку Суд пояснив, що, як уже згадувалося вище, держави-члени мають певну свободу дій у цій сфері.

Після цього СЄС привернув увагу до одного з головних заперечень позивачки щодо заборони на її в'їзд до країни, а саме, що в Сполученому Королівстві фактично належність до саєнтологічної церкви не заборонялася. Суд відповів, що лише через те, що держава-член висловила свою позицію, проголосивши діяльність соціально небезпечною і вжила певних адміністративних заходів проти неї, це не означало, що дана держава визнала таку діяльність незаконною. Однак цей аргумент не відповідав вимогам не дискримінаційності. Можна було б стверджувати, що ставлення до Ван Дайн не є дискримінаційним, якби подібні адміністративні заходи без проголошення незаконною діяльності церкви, могли застосовуватись і до громадян Сполученого Королівства (можливо, така собі "стурбованість з боку уряду"). Фактично питання щодо цього виникає на підставі пункту 20 рішення. Відповідь Суду в пункті 21 є надто ухильною. Зрештою Суд делегував рішення владним органам Сполученого Королівства.

Припущення що, враховуючи британський референдум про членство в Співтоваристві, який мав відбутися незабаром, Суд мотивував свої дії іншими міркуваннями, а не виключно правовими, звичайно ж відхиляються з обуренням владними органами. Але це не єдині звинувачення, висунуті до Суду; до того ж він нічого не зробив, щоб відмежуватися від такої позиції.

Такий "відступ від рішення Van Duyn" добре задокументований. У справі Bonsignore італієць, який працював у Німеччині, під час чищення зброї смертельно поранив свого брата. Його звинуватили в необачному поводженні з вогнепальною зброєю, що спричинило смерть іншої особи, та в незаконному володінні вогнепальною зброєю без відповідної ліцензії, але не засудили до тюремного ув'язнення. Муніципальні органи влади Німеччини видали наказ про його депортацію. Суд не прийняв до уваги аргументу муніципальних органів про те, що незаконне володіння зброєю являє собою "особисту поведінку", яка є серйозною загрозою для здоров'я громадян, як німецьких, так і іноземних. СЄС прийняв рішення, в якому вказав, що для того, щоб відповідати вимогам щодо "особистої поведінки", наказ про депортацію мав бути виданим "на підставі порушення порядку та громадської безпеки, вчиненого відповідною особою". Більш загально він постановив, що ст. З Директиви забороняє депортацію "як захід загального запобіжного характеру".

У справі Bouchereau британський суд рекомендував депортувати французького працівника за те, що він двічі звинувачувався в злочинах, пов'язаних із наркотиками. СЄС виніс рішення, в якому постановив, що попередні кримінальні обвинувачення можуть бути враховані для видання наказу про депортацію лише у випадку, коли особу звинувачують у діях, які можуть становити дійсну загрозу публічному порядку. Однак він тут же кваліфікував ці визначення доповненням про те, що "можливо, лише поведінка в минулому може становити загрозу таким вимогам публічного порядку". Це не дуже допомогло суду, який звернувся до СЄС, оскільки він так і не з'ясував, чи відносить СЄС порушення, скоєні п. Бушсро, до цієї категорії.

І нарешті у справі Adoui and Cornouaille v Belgium двом дамам було відмовлено в дозволі на проживання в Бельгії, тому що вони підозрювалися в проституції. Однак у Бельгії проституція як така не вважається злочином. Твердження національних владних органів, що ці дві жінки, займаючись такою діяльністю, можуть бути пов'язані з іншою кримінальною діяльністю, яка, як відомо, неодмінно супроводжує проституцію, були відхилені, оскільки Суд не вважав, що це належить до сфери дії поняття "особистої поведінки".

Державна безпека

Ні Директива, ні відповідне прецедентне право не дають ніякого суттєвого пояснення цієї концепції. Однією з головних причин є той факт, що всі практичні ситуації, як правило, пов'язуються з поняттям публічного порядку. Зокрема ст. 3(1) Директиви вводить вимогу щодо "особистої поведінки" як стосовно підстав для вислання, що ґрунтуються на концепції публічного порядку, так і тих, що пояснюються державною безпекою. Інша причина полягає в тому, що системи національного законодавства не розрізняють чітко ці дві концепції.

Зайнятість на державній службі

Ст. 48(4) Договору не застосовує положення щодо свободи пересування працівників до зайнятості на державній службі. Чи охоплює цей термін які-небудь посади в будь-якій державній установі? Суд дав на це питання негативну відповідь, що знов-таки є винятком з основного принципу, і тому повинно тлумачитися чітко й обмежено. Суд встановив відповідне обмеження у справі Commission v Belgium, в якій виніс рішення, що ст. 48(4) застосовується до посад, які включають у себе "зв'язок із завданнями, що властиві так званій державній службі". Тому діяльність, навіть якщо вона має соціальний або економічний характер і підпадає під сферу дії публічного права і якщо держава бере на себе відповідальність за її виконання, не належить до сфери дії цього положення.