Господарське право - Задихайло Д.В. - 3. Поняття та значення державного регулювання економіки

Глибока соціальна орієнтація українського народу на цінності громадянського суспільства та ринкової економіки є незмінною, що не виключає, однак, потреби у ґрунтовній дискусії щодо вибору варіантів ринкової моделі розвитку національної економіки та відповідної ролі держави в економічних відносинах. Слід погодитись, що ортодоксально-ліберальні уявлення про механізм функціонування ринкової економіки, які панували на початку і в середині 1990-х років, та практика їх реалізації виявились пов'язаними із дуже великими соціальними втратами для суспільства. Тому сьогодні фактично відбувся поворот у суспільно-політичній думці до визнання необхідної і значно більш активної ролі держави в механізмі економічного розвитку. Звісно, що таке уявлення тісно пов'язане з презумпцією, що держава діє в інтересах бізнесу і суспільства як таких, а не окремих економічних угруповань.

Отже, у розвитку економіки України важливу роль відіграє держава, яка покликана коригувати ті нові економічні потреби, з якими ринок не може впоратися. Відповідно держава бере на себе відповідальність за створення рівних умов для взаємного суперництва підприємницьких фірм, для ефективної конкуренції за обмеження монополізованого виробництва. Державі також потрібно направляти економічні ресурси на задоволення колективних потреб людей, створювати виробництво суспільних товарів і послуг, їй слід піклуватися про соціально незахищені верстви населення - інвалідів, дітей, старих, незаможних.

З'ясування принципових засад змісту правового регулювання відносин між державою та суб'єктами господарювання неможливе без урахування таких соціально-політичних факторів, як: національні економічні інтереси; національний економічний та інформаційно-інтелектуальний суверенітет; національна економічна та інформаційна безпека. Саме трикутник цих взаємодіючих соціально-політичних чинників здійснює основний публічно-правовий вплив на зміст і спрямованість господарсько-правового регулювання економічних відносин і, зокрема, їх державного регулювання. Разом з тим саме ці фактори потребують юридичного закріплення та нормативно-правового визначення, адже неможливо чітко з'ясувати, що становлять сьогодні внутрішні або зовнішні національні економічні інтереси за умови глобалізації світового економічного та інформаційного простору, зростаючого дефіциту природних ресурсів та ролі транснаціональних корпорацій у світовій економічній системі. (Формально визначення національних інтересів наведено законодавцем у ст. 1 Закону України "Про основи національної безпеки України", але з'ясувати, що є ці інтереси, а саме - національні економічні інтереси, за змістом на системному рівні у формі нормативно-правового закріплення волі держави, на жаль, неможливо.)

Крім того, державне регулювання економіки в умовах ринкового господарювання являє собою систему типових заходів законодавчого, виконавчого і контролюючого характеру, здійснюваних державними установами і громадськими організаціями з метою стабілізації і пристосування існуючої соціально-економічної системи до умов, що змінюються.

Слід констатувати відсутність закріплення та визначення в законодавстві України, і зокрема в Конституції України, категорій "національний економічний суверенітет" та "національний інформаційно-інтелектуальний суверенітет". У той же час суспільно-політична та суспільно-психологічна передумови визнання легітимності великої приватної власності, наслідків приватизації базуються на певному розумінні змісту національного, народного економічного суверенітету. Один із його сутнісних елементів закріплений у ст. 13 Конституції України щодо власності Українського народу на природні ресурси. Саме це положення має стати юридичною підставою визначення або правового, або неправового характеру приватизації таких об'єктів, як горнозбагачувальні комбінати, шахти, фактичної приватизації газових свердловин тощо.

У свою чергу, питання національної економічної та інформаційної безпеки до певної міри набули нормативно-правового закріплення, зокрема, у ст. 17 Конституції України та Законі України "Про основи національної безпеки України", але фактично їх положення майже не враховуються при формуванні поточного господарського законодавства, що є неприпустимим. Адже питання не тільки в автономному правовому закріпленні названих категорій, а й у формуванні інтегрованого механізму їх впливу на функціонування усього ринкового економічного організму шляхом створення господарського законодавства відповідної спрямованості. Відтак названий Закон у ст. 7 серед загроз національним інтересам і національній безпеці України називає, зокрема, "ослаблення системи державного регулювання і контролю у сфері економіки", "критичну залежність національної економіки від кон'юнктури зовнішніх ринків", "зниження інвестиційної та інноваційної активності й науково-технічного і технологічного потенціалу", "нестабільність у правовому регулюванні відносин у сфері економіки" тощо.

Необхідно зазначити, що традиційно під публічно-правовим підґрунтям безпосереднього впливу держави на економічні процеси цілком слушно називають так звані "провали ринку". Тобто необхідність втручання держави пояснюється загалом двома типами диспропорцій і дисфункцій, що виникають у процесі самостійного функціонування ринкового економічного механізму. Це, по-перше, необхідність додержання суб'єктами господарювання норм економічної конкуренції і стандартів якості та безпеки товарів та послуг, чинники, що системно пов'язані між собою, а також диспропорціями і дисфункціями, що виникають під час взаємодії економічного механізму із соціальною, екологічною та іншими сферами. Мова йде про зайнятість населення, рівень оплати та безпеки праці, вплив промисловості на екологічне середовище тощо. Слід однак, зазначити, що, з одного боку, забезпечення функціонування ринкового механізму за умови дотримання конкурентних вимог, а також вимог до якості й безпеки ринкового продукту діяльності суб'єктів господарювання є досить стабільними і неодмінними чинниками організації економічного життя, його невід'ємними складовими. З другого боку, питання екологічної безпеки та соціальної гармонії є об'єктами впливу відповідно екологічної та соціальної політики держави, які мають взаємодіяти і впливати, зокрема, на економічну політику. Тому трикутник "національні економічні інтереси" - "національний економічний суверенітет" - "національна економічна безпека" є внутрішнім чинником саме економічної політики держави, зміст якого потребує постійної корекції і особливої правової форми вираження - через нормативно-правові акти та особливої правової природи - через державні програми економічного розвитку та окремих його напрямів.

Державне регулювання господарської діяльності є напрямом державної політики, спрямованим на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та способом, що встановлюються Конституцією та законами України.

У науковій літературі традиційно виокремлюють чотири основні внутрішні функції держави - економічну, соціальну, політичну та ідеологічну, а іноді додають ще екологічну та правоохоронну функції. Економічна функція, зазвичай, трактується як встановлення державою умов та порядку економічної діяльності.

Так, В. С. Мартем'янов вважає, що державний вплив може спрямовуватися на утворення суб'єктів господарювання і припинення їх існування, планування, власне регулювання господарської діяльності та контроль за нею. На думку Д. В. Нефьодова, вплив держави на економіку може здійснюватися з різним ступенем інтенсивності від повного невтручання до тотального управління. Саме міра державного впливу в кінцевому підсумку визначає зміни, які відбуваються в галузях права та в економічному законодавстві. Найбільш яскраво вони виявляються у так звані перехідні періоди розвитку економіки. При цьому, нагадує дослідник, Росія і Україна в минулому пережили два таких етапи. Перший із них пов'язаний із перемогою соціалістичної революції та з державним монополізмом на об'єкти власності, другий - з ослабленням такого впливу після проголошення права приватної власності та орієнтацією на ринкові відносини1. Крім того, як слушно підкреслює В. В. Цвєтков: "...слабка неефективна держава, скорочення її економічної ролі не лише уповільнили процес формування ринку, а й призвели до згортання активної діяльності у соціальній сфері, що спричинило гальмування людського розвитку, більше того, не забезпечили збереження його на тогочасному рівні. Окремими державними діячами і вченими неправильно тлумачилася ідея відносного скорочення державного втручання в економіку й інші сфери життя українського суспільства".

Отже, більшість правознавців визнає необхідність державного регулювання економіки. У навчальній літературі із теорії держави і права відзначається, що ринкова економіка ніколи не існувала у чистому виді, поза суспільством і окремо від держави. У цьому контексті необхідно відзначити, що перехід до ринкових відносин не можна розуміти як повне відсторонення держави від економічного життя та господарюючих суб'єктів. Ринкова економіка не може нормально функціонувати без активних дій із боку держави. Якщо в середині 90-х років XX ст. держава сахнулась від однієї крайності - повної економічної свободи із категоричним запереченням необхідності збереження збалансованого механізму державного регулювання економіки як невід'ємної частини державного управління, то в подальшому здійснювалися спроби підмінити ринковий механізм господарювання жорстким державним регулюванням. Це призвело до збільшення кількості неефективних та недоцільних державних рішень, які знайшли своє відображення у відповідних нормативно-правових актах. Результатом впровадження цих нормативно-правових актів стало збільшення перешкод для здійснення господарської діяльності, зростання рівня тінізації економіки, соціальної напруги в суспільстві. Посилення публічних засад у правовому регулюванні господарської діяльності властиві не тільки для України, а й для європейських держав. Із цього приводу В. К. Мамутов зазначив, що загальна характеристика господарського права зарубіжних країн свідчить про те, що публічно-правові засади були завжди присутні у правовому регулюванні господарської діяльності, а у XX ст. їх роль зросла і це стало одним із чинників зближення систем указаного регулювання.

Ю. А. Тихомиров також стверджує, що ідея державного управління сприймається критично як зниження ролі держави в умовах формування ринкової економіки, але жодна держава не відмовляється від регулювання.

Необхідність державного регулювання ринкового механізму обумовлюється негативними наслідками, які можуть мати місце та мають бути попереджені або обмежені. Зокрема, ринку притаманні такі недоліки: він не сприяє збереженню невідновлюваних природних ресурсів; не має економічного механізму захисту навколишнього середовища; не може регулювати використання ресурсів, що належать всьому людству та мають загальносвітову цінність; він ігнорує потенційно негативні соціальні наслідки рішень, що приймаються; не стимулює виробництво товарів та послуг колективного використання (дороги, комунікації, транспорт та ін.); сприяє виникненню масового безробіття та майнової нерівності серед непрацездатного населення; не забезпечує перерозподілу доходів між багатими та бідними верствами населення, дотримання відповідного рівня добробуту громадян особливо працевлаштування населення; не забезпечує фундаментальних досліджень у науці, розвитку освіти, культури, безкоштовної охорони здоров'я; не забезпечує виробництва соціально необхідних товарів за низькими цінами; він схильний до нестабільного розвитку з притаманним йому загостренням соціального напруження в суспільстві та розвитком інфляційних процесів.

Гарантуючи соціальні права громадян, зокрема на охорону здоров'я, як стверджує В. М. Пашков, держава тим самим декларує, що стан соціальної безпеки стає можливим лише за умови застосування механізмів правового регулювання. З метою гарантування соціальної безпеки держава повинна постійно утримувати баланс між сферою публічного та приватного і водночас ефективно діяти в напрямі постійного вдосконалення економічної та правової бази економічної безпеки.

Не випадково, у Концепції переходу Української PCP до ринкової економіки від 01.11.1990 p., яка базується на положеннях Декларації про державний суверенітет України, зазначено, що метою державного регулювання економіки є досягнення ефективного, поступального і стабільного економічного, соціального, наукового та культурного розвитку України. Зазначена мета реалізується у функціях державного регулювання, визначених Концепцією, а саме: формування системи економічних інститутів державного управління; регулювання пропозиції та попиту на товари шляхом дотування їх споживання; перерозподіл доходів населення і суб'єктів господарювання, спрямований на пом'якшення соціальної нерівності; стимулювання виробництв, що створюються на базі нових технологій, розвиток експортного виробництва, економічний захист стратегічно важливих виробництв та ін.

Отже, відповідно до цієї Концепції змістом державного регулювання у сфері підприємницької діяльності є діяльність із реалізації функцій держави щодо забезпечення господарського порядку, здійснювана у встановлених правом формах і відповідними методами.