Господарське право - Задихайло Д.В. - 4. Державне регулювання ринку цінних паперів. Правовий статус Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку

Важливою умовою успішного функціонування фондового ринку є ефективна система його регулювання, що охоплює всіх учасників фондового ринку і забезпечує здійснення ними своєї діяльності відповідно до встановлених правил.

Система регулювання у більшості країн має два рівні: саморегулювання професійних учасників та державне регулювання. З них історично першим виникло саморегулювання, що здійснювалося фондовими біржами, які створювали стандартні правила гри стосовно окремих груп учасників фондового ринку, що працювали для всіх суб'єктів. Державне регулювання виникло значно пізніше - наприкінці XIX-на початку XX ст.

Як правило, потреба в посиленні державного регулювання ринку цінних паперів виникає під час економічних криз. Так, як цілісна система державне регулювання сформувалось у СІЛА у 30-ті роки XX ст. унаслідок кризи 20-х років, а у більшості інших держав - після Другої світової війни як відповідь на глобальні фінансові кризи'.

Розподіл функцій і повноважень між державними органами і саморегулівними організаціями обумовлений культурними та історичними традиціями кожної країни, а також рівнем розвитку цінних паперів. Країною, в якій найбільшу роль в системі регулювання фондового ринку відіграють саморегулівні організації, є Велика Британія; країною, де регулювання фондового ринку зосереджується переважно в державних органах, є Франція. Однак у реальній практиці розвиток зарубіжних ринків, ступінь централізації і жорсткості регулювання коливається між двома крайніми моделями2.

Як слушно зазначає економіст Н. В. Фаренюк, головною метою системи державного регулювання РЦП є стабільний розвиток та ефективне використання інструментів цього ринку для стабільного функціонування фінансової системи взагалі.

За визначенням Міжнародної організації комісій з цінних паперів, державне регулювання РЦП має базуватися на трьох основних цілях: 1) захист інвесторів; 2) забезпечення функціонування сприятливого, ефективного та прозорого ринку; 3) зменшення ризику. Крім цих загальних цілей, регулювання фондового ринку може мати й інші цілі.

Так, за умов економічної кризи регулювання може і повинно бути орієнтованим на стимулювання інвестицій1.

Згідно зі ст. 166 ГК України метою державного регулювання РЦП є реалізація єдиної державної політики у сфері випуску та обігу пінних паперів, створення умов для ефективної мобілізації та розміщення суб'єктами господарювання фінансових ресурсів з урахуванням інтересів суспільства та захисту прав учасників фондового ринку. Більш широко цілі державного регулювання РЦП розкриваються у ст. 2 Закону "Про державне регулювання ринку цінних паперів", які, окрім наведених, включають також гарантування прав власності на цінні папери; захист прав учасників фондового ринку; запобігання монополізації та створення умов розвитку добросовісної конкуренції на ринку цінних паперів; контролю за прозорістю та відкритістю ринку цінних паперів та ін.

Поняття "державне регулювання РЦП" визначається у ст. 1 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів" як здійснення державою комплексних заходів щодо упорядкування, контролю, нагляду за ринком цінних паперів та їх похідних та запобігання зловживанням і порушенням у цій сфері.

Закон наводить досить чітке і зрозуміле визначення цього поняття, тому в літературі майже відсутні суперечки щодо розуміння державного регулювання РЦП. Єдине, що науковці наводять у своїх працях, так це розширене визначення цього поняття. Наприклад, І. Г. Андрущенко, О. М. Мозговий та М. Бурмака визначають державне регулювання РЦП як здійснення державою комплексу заходів щодо упорядкування, контролю та нагляду за ринком цінних паперів із метою забезпечення його справедливості, прозорості, ефективності та запобігання зловживанням та порушенням на ньому2. Як бачимо, у визначенні з'явилась мета державного регулювання РЦП, яка також міститься у Законі "Про державне регулювання РЦП" (ст. 2), але у більш розширеному варіанті.

Для здійснення державою регулювання РЦП необхідне створення відповідної структури державного регулювання цього ринку та запровадження його обов'язкових форм.

Формами державного регулювання РЦП є: прийняття актів законодавства з питань діяльності учасників ринку цінних паперів; регулювання випуску та обігу цінних паперів, прав та обов'язків учасників ринку цінних паперів; видача ліцензій на здійснення професійної діяльності на ринку цінних паперів та забезпечення контролю за такою діяльністю; заборона та зупинення на певний термін (до одного року) професійної діяльності на ринку цінних паперів у разі відсутності ліцензії на цю діяльність та притягнення до відповідальності за здійснення такої діяльності згідно з чинним законодавством; реєстрація випусків (емісій) цінних паперів та інформації про випуск (емісію) цінних паперів; контроль за дотриманням емітентами порядку реєстрації випуску цінних паперів та інформації про випуск цінних паперів, умов продажу (розміщення) цінних паперів, передбачених такою інформацією; створення системи захисту прав інвесторів і контролю за дотриманням цих прав емітентами цінних паперів та особами, які здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів; контроль за достовірністю інформації, що надається емітентами та особами, які здійснюють професійну діяльність на ринку цінних паперів, контролюючим органам; встановлення правил і стандартів здійснення операцій на ринку цінних паперів та контролю за їх дотриманням; контроль за системами ціноутворення на ринку цінних паперів; контроль за діяльністю осіб, які обслуговують випуск та обіг цінних паперів; проведення інших заходів щодо державного регулювання і контролю за випуском та обігом цінних паперів.

У більшості розвинених країн із метою створення надійного та ефективного захисту інвесторів, установлення єдиних правил поведінки на національному РЦП та забезпечення економічної безпеки держави створюється спеціальний орган, основним завданням якого є здійснення регулятивних функцій на РЦП. В Україні центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію єдиної державної політики щодо цінних паперів і фондового ринку та координацію діяльності міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади у цій сфері, є Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку (ДКЦПФР). На сьогодні правовий статус цього органу, порядок його створення і компетенція закріплені у Законі України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" від 30.10.1996 р. № 448/96-ВР. Положення про ДКЦПФР затверджується Президентом України.

ДКЦПФР є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України та КМУ. Вона здійснює повноваження через центральний апарат і свої територіальні органи. ДКЦПФР може делегувати надані їй повноваження центральному апарату і територіальним органам шляхом прийняття відповідного рішення, затвердженого в установленому порядку.

ДКЦПФР утворюється у складі Голови Комісії та шести членів. Термін повноважень Голови ДКЦПФР та її членів - сім років. Одна й та ж особа не може бути членом ДКЦПФР більше двох термінів підряд. Голова ДКЦПФР, її члени призначаються на посади за поданням Прем'єр-міністра України та звільняються з посад Президентом України.

Голова та члени Комісії протягом терміну її повноважень можуть бути звільнені від обов'язків за власним бажанням, за станом здоров'я, у разі визнання безвісно відсутнім або оголошення померлим, припинення громадянства або виїзду за межі України на постійне місце проживання, вчинення злочину, грубого порушення службових обов'язків, а також з інших підстав.

Основною формою роботи ДКЦПФР є засідання, які проводяться за рішенням Голови ДКЦПФР у разі необхідності, але не рідше одного разу на місяць. Засідання Комісії є правомочним, якщо на ньому присутні не менше п'яти осіб. Рішення Комісії вважається прийнятим, якщо за нього подано не менше п'яти голосів.

При ДКЦПФР створюються Консультаційно-експертна рада, інші органи та установи. Консультаційно-експертна рада розробляє рекомендації щодо політики на ринку цінних паперів та бере участь у підготовці та обговоренні проектів актів законодавства, які розробляються та розглядаються Комісією. Склад Консультаційно-експертної ради та положення про неї затверджує ДКЦПФР.

Основними завданнями ДКЦПФР є: І) формування та забезпечення реалізації єдиної державної політики щодо розвитку та функціонування ринку цінних паперів та їх похідних в Україні, сприяння адаптації національного ринку цінних паперів до міжнародних стандартів; 2) координація діяльності державних органів з питань функціонування в Україні ринку цінних паперів та їх похідних; 3) здійснення державного регулювання та контролю за випуском і обігом цінних паперів та їх похідних на території України, а також у сфері спільного інвестування; 4) захист прав інвесторів шляхом застосування заходів щодо запобігання і припинення порушень законодавства на ринку цінних паперів, застосування санкцій за порушення законодавства у межах своїх повноважень; 5) сприяння розвитку ринку цінних паперів; 6) узагальнення практики застосування законодавства України з питань випуску та обігу цінних паперів в Україні, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення.

Для реалізації зазначених завдань ДКЦПФР наділена певними функціями, які можна класифікувати на такі групи: регулятивні, оперативно-управлінські, контрольні та охоронні.

До регулятивних функцій ДКЦПФР слід відносити такі: 1) встановлення вимог щодо випуску (емісії) і обігу цінних паперів та їх похідних, інформації про випуск та розміщення цінних паперів, у тому числі іноземних емітентів (з урахуванням вимог валютного законодавства України), які здійснюють випуск і розміщення цінних паперів на території України, а також встановлення порядку реєстрації випуску цінних паперів та інформації про випуск цінних паперів (підп. 1 ч. 2 ст. 7 Закону "Про цінні папери та фондовий ринок"). Здійснення цієї функції реалізується ДКЦПФР шляхом прийняття нормативних актів - своїх рішень, які регламентують порядок реєстрації цінних паперів та інформації про їх випуск (наприклад, Положення про порядок реєстрації випуску акцій від 26.04.2007 р. № 942, Положення про порядок реєстрації випуску облігацій підприємств від 17.07.2003 р. № 322 (у редакції Рішення ДКЦПФР від 26.10.2006 р. № 1178); 2) встановлення за погодженням з Національним банком України додаткових вимог щодо випуску цінних паперів комерційними банками (підп. 2 ч. 2 се 7 Закону). Як приклад реалізації цієї функції можна назвати Положення щодо організації діяльності банків та їх відокремлених структурних підрозділів при здійсненні ними професійної діяльності на ринку цінних паперів, затверджене рішенням ДКЦПФР від 16.03.2006 р. № 160; 3) встановлення стандартів випуску (емісії) цінних паперів, інформації про випуск цінних паперів, що пропонуються для відкритого продажу, в тому числі іноземних емітентів, які здійснюють випуск цінних паперів на території України, та порядок реєстрації випуску цінних паперів та інформації про випуск цінних паперів (підп. З ч. 2 ст. 7 Закону); 4) встановлення вимог та умов відкритого продажу (розміщення) цінних паперів на території України (підп. 8 ч. 2 ст. 7 Закону); 5) роз'яснення порядку застосування чинного законодавства про цінні папери (підп. 23 ч. 2 ст. 7 Закону). Зазначена функція має особливе значення для розвитку національного ринку цінних паперів, оскільки в умовах відсутності адекватного законодавчого регулювання цілих галузей суспільних відносин, які виникають при випуску та обігу цінних паперів в Україні, реалізація такої функції надає можливості ДКЦПФР оперативно реагувати на ті чи інші суспільні відносини в цій галузі.

До оперативно-управлінських функцій можна віднести такі: 1) видача дозволів на обіг цінних паперів українських емітентів за межами України (підп. 4 ч. 2 ст. 7 Закону). Прикладом реалізації цієї функції є затвердження Положення про порядок надання дозволу на обіг акцій або облігацій підприємств українських емітентів за межами України, затверджене рішенням ДКЦПФР від 17.10.1997 р. № 36; 2) здійснення реєстрації випуску цінних паперів та інформації про випуск цінних паперів, у тому числі цінних паперів іноземних емітентів, що є в обігу на території України (підп. 5 ч. 2 ст. 7 Закону); 3) встановлення вимог щодо допуску цінних паперів іноземних емітентів та обігу їх на території України (підп. 6 ч. 2 ст. 7 Закону); 4) видача дозволів, визначення стандартів і правил діяльності, реєстрація випуску та інформації про випуск інвестиційних сертифікатів інвестиційних фондів та інвестиційних компаній (підп. 22 ч. 2 ст. 7 Закону). Зазначена функція дає можливість ДКЦПФР здійснювати комплексне регулювання випуску та обігу окремого виду цінних паперів - інвестиційних сертифікатів. Реалізація зазначеної функції здійснюється ДКЦПФР шляхом прийняття окремих нормативних актів, наприклад, Положення про порядок реєстрації випуску інвестиційних сертифікатів пайового інвестиційного фонду при їх розміщенні шляхом прилюдної пропозиції, затверджене рішенням ДКЦПФР від 08.01.2002 р. № 10; 5) надання висновків про віднесення цінних паперів до того чи іншого виду, визначеного чинним законодавством (підп. 1 ст. 8 Закону).

До контрольних функцій можна віднести такі: 1) винесення попередження, зупинення на термін до одного року розміщення (продажу) та обігу цінних паперів того чи іншого емітента, дії ліцензій, виданих ДКЦПФР, анулювання дії таких ліцензій у разі порушення законодавства про цінні папери, нормативних актів ДКЦПФР (підп. 5 ст. 8 Закону). Більш детально випадки та порядок зупинення та анулювання ліцензії на окремі види професійної діяльності на фондовому ринку визначаються у рішенні ДКЦПФР від 23.06.2006 р. № 432; 2) надсилання матеріалів до правоохоронних органів стосовно фактів правопорушень, за які передбачена адміністративна та кримінальна відповідальність, якщо до компетенції комісії не входить накладення адміністративних стягнень за відповідні правопорушення (підп. 11 ст. 8 Закону). Із цим повноваженням тісно пов'язане ще одне: накладення адміністративних стягнень, штрафних та інших санкцій за порушення чинного законодавства на юридичних осіб та їх співробітників, аж до анулювання ліцензій на здійснення професійної діяльності на ринку цінних паперів (підп. 14 ст. 8 Закону).

Як бачимо, законодавець досить чітко визначив, що ДКЦПФР є органом, який належним чином уповноважений на здійснення контролю за дотриманням чинного законодавства всіма учасниками ринку цінних паперів, при цьому комісія має певні повноваження щодо накладення відповідних санкцій, а у випадках, коли таких повноважень недостатньо, зобов'язана як державний орган реагувати шляхом передачі матеріалів відповідним державним органам, до компетенції яких входить розгляд відповідної справи. Отже, ДКЦПФР як уповноважений державний орган має досить широкий спектр повноважень щодо регулювання у випадку виявлення порушень законодавства про цінні папери - від можливості накладання відповідних санкцій до передачі справи до відповідних адміністративних чи судових органів.

До охоронних функцій можна віднести таку, як розробка та організація виконання заходів, спрямованих на запобігання порушенням законодавства України про цінні папери (підп. 18 ч. 2 ст. 7 Закону)1.

Крім ДКЦПФР, державне регулювання ринку цінних паперів здійснюють також інші державні органи. їх можна умовно розподілити на такі групи.

До першої групи входять Верховна Рада України, Президент України та Кабінет Міністрів України, які шляхом прийняття законодавчих та нормативних актів з питань фондового ринку, визначення напрямів державної політики на РЦП, призначення складу Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку забезпечують загальні засади державного регулювання ринку цінних паперів в Україні. До цієї групи можна віднести Міністерство юстиції України, яке виконує загальну нормотворчу функцію у державі.

До другої групи входять державні органи, які в межах своєї компетенції здійснюють контроль або функції управління на РЦП України - це Фонд державного майна України, Міністерство фінансів України, НБУ, Антимонопольний комітет України, Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, Державна податкова адміністрація України, Національна комісія, що здійснює державне регулювання ринку фінансових послуг.

Третю групу складають державні органи, які виконують спеціальні функції контролю та нагляду за дотриманням законодавства і правозастосування у державі. Ці функції поширюються і на РЦП. До цієї групи входять Міністерство внутрішніх справ України, Генеральна прокуратура України, Служба безпеки України, Вищий господарський суд України.