Закон України "Про судоустрій і статус суддів" - Теліпко В.Е. - Стаття 142. Засади фінансування судів

1. В Україні діє єдина система забезпечення функціонування судової влади - судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду України.

2. Судові органи, інші органи державної влади беруть участь в організаційному забезпеченні діяльності судів у випадках і порядку, передбачених цим та іншими законами.

3. Порядок організаційного забезпечення діяльності Конституційного Суду України встановлюється цим Законом, Законом України "Про Конституційний Суд України" та іншими законами.

В Україні існує єдина система забезпечення функціонування як судів загальної юрисдикції, так і єдиного органу конституційної юрисдикції, яким визначено Конституційний Суд України. Законодавче забезпечення покладено на Верховну Раду України, яка приймає відповідні закони, а забезпечення приміщеннями, основними фондами, фінансове забезпечення покладається на Кабінет Міністрів України.

Указом Президента України "Про Державну судову адміністрацію України" було утворено центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом - Державну судову адміністрацію України (ДСА України), - завданням якої було визначено здійснення організаційного забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції, інших органів та установ судової системи (крім Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів). Це завдання втілено і у новому правовому статусі ДСА, визначеному цим Законом.

Створення належних умов для повного і незалежного здійснення правосуддя, функціонування судів і діяльності суддів зобов'язує державу запровадити комплекс відповідних економічних заходів, таких як вирішення проблеми будівництва, реконструкції приміщень для розміщення діючих і новостворених судів; забезпечення охорони приміщень судів з урахуванням специфіки діяльності суду; належне обладнання приміщень для конвойної служби, підсудних, які утримуються під вартою, зали судових засідань для розгляду кримінальних справ тощо. Це обов'язкові умови належного здійснення правосуддя.

Крім Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України, в організаційному забезпеченні судів активну участь беруть інші органи державної влади, а також органи суддівського самоврядування - з'їзд суддів України, Рада суддів України, а також безпосередньо уповноважені управління і відділи, що функціонують в апаратах відповідних судів. їх повноваження та функції в частині організаційного забезпечення функціонування судів та діяльності суддів визначаються коментованим Законом та іншими законами. Наприклад, Закон України "Про Державний захист працівників суду і правоохоронних органів" від 23 грудня 1993 р. встановлює систему особливих заходів державного захист"' працівників суду від перешкоджання реалізації покладених на них законом повноважень і здійсненню наданих прав, а так само від посягань на життя, здоров'я, житло і майно зазначених осіб та їх близьких родичі "і у зв'язку із службовою діяльністю цих працівників. Виконання таких заходів покладено на керівників органів внутрішніх справ, служби безпеки, прокуратури тощо.

Стаття 142. Засади фінансування судів

1. Фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Бюджетні призначення на утримання судів належать до захищених статей видатків Державного бюджету України.

2. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів здійснюють:

1) суди загальної юрисдикції;

2) Конституційний Суд України;

3) Державна судова адміністрація України - щодо фінансового забезпечення діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України.

3. Видатки на утримання судів у Державному бюджеті України визначаються окремим рядком щодо:

1) кожного суду загальної юрисдикції;

2) Конституційного Суду України.

4. Видатки на утримання судів у Державному бюджеті України не можуть бути скорочені в поточному фінансовому році.

5. Контроль за додержанням вимог цього Закону щодо фінансування судів здійснюється у порядку, встановленому законом.

6. Особливості підготовки і розгляду проекту закону про Державний бюджет України в частині фінансування судів, інших органів та установ судової системи визначаються законом.

Засади фінансування судів визначені нормативно-правовими актами, що регулюють бюджетні відносини в Україні, а саме: Конституцією України, Бюджетним кодексом України, щорічними законами про Державний бюджет, іншими законами щодо врегулювання бюджетних правовідносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів та при розгляді звітів про їх виконання, а також при здійсненні контролю за виконанням Державного бюджету України.

Суд як бюджетна установа повністю утримується за рахунок Державного бюджету. Держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів, а у Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів. Таким чином. Державний бюджет України є єдиним джерелом фінансування всіх судів в Україні.

Головними розпорядники бюджетних коштів щодо фінансового забезпечення діяльності судів виступають суди загальної юрисдикції і Конституційний Суд України, а щодо фінансового забезпечення діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України, - Державна судова адміністрація України.

Щодо фінансового забезпечення діяльності судів функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України здійснюють окремо Конституційний Суд України і кожен суд загальної юрисдикції. Тобто кошти їм надходять безпосередньо з Державного бюджету без будь-яких посередників. Як головні розпорядники бюджетних коштів зазначені органи розробляють плани своєї діяльності відповідно до своїх завдань і функцій, виходячи з необхідності досягнення результатів за рахунок бюджетних коштів, на підставі цих планів розробляють проекти кошторисів та бюджетних запитів, які подаються Міністерству фінансів України; отримують бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України.

Фінансове забезпечення діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України покладено на Державну судову адміністрацію України, яка є головним розпорядником цих коштів в аспекті їх фінансового забезпечення.

Державна судова адміністрація доводить до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань, затверджує їх кошториси, забезпечує управління бюджетними асигнуваннями, здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і використанням ними бюджетних коштів, одержує від них звіти про використання коштів і аналізує ефективність їх використання.

Державна судова адміністрація України розробляє і затверджує за погодженням з Радою суддів України єдині нормативи, що мають забезпечувати належні економічні умови для повного і незалежного здійснення правосуддя, фінансування потреб судів, обмеження будь-якого впливу на суд і спрямовані на гарантування судової діяльності на основі засад і приписів Конституції України.

Кошторис суду є основним плановим документом, який надає суду повноваження щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання судами своїх функцій та досягнення цілей, визначених на рік відповідно до бюджетних призначень. Сюди включаються видатки на заробітну плату, трансфертні виплати, кошти, необхідні для забезпечення розгляду справ відповідно до навантаження судів, утримання приміщень, придбання оргтехніки і матеріалів, роботи бібліотек, охорони, заходів безпеки, утримання архіву, покриття поштових витрат тощо. Ці нормативи доводяться до кожного суду і переглядаються не рідше одного разу на три роки, на їх підставі затверджується кошторис витрат на утримання кожного суду.

Державна судова адміністрація є учасником бюджетного процесу і наділена бюджетними повноваженнями, які визначають права і обов'язки учасників бюджетних правовідносин. На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль. Рада суддів України є вищим органом суддівського самоврядування у період між з'їздами суддів України і, зокрема, здійснює контроль за організацією діяльності судів та діяльністю Державної судової адміністрації. Крім того, контроль за дотриманням бюджетного законодавства здійснюють органи, зазначені у главі 17 Бюджетного кодексу України, зокрема, Верховна Рада України, Рахункова палата, Міністерство фінансів України, Державне казначейство, Державна контрольно-ревізійна служба України тощо.

У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів. Фінансове та матеріально-технічне забезпечення покладено на державу. Держава забезпечує фінансування та належні умови функціонування судів і діяльності суддів (ч. 1 ст. 130 Конституції). Отже, видатки Державного бюджету України на утримання судової влади захищені безпосередньо Конституцією України і не можуть бути скорочені нижче того рівня, який забезпечує можливість повного і незалежного здійснення правосуддя згідно із законом. Будь-яке обмеження чи скорочення видатків на утримання судової влади, закладених у Законі України "Про державний бюджет України", є неконституційним. Так рішенням Конституційного Суду України від 24 червня 1999 р. № 6-рп/99 положення статті 42 Закону України "Про Державний бюджет України на 1999 рік" у частині надання повноважень Кабінету Міністрів України здійснювати обмеження видатків з Державного бюджету на утримання судових органів без урахування передбачених ст. 130 Конституції України конституційних гарантій їх фінансування визнано такими, що не відповідають Конституції.

У правовій позиції Конституційного Суду по цій справі було вказано, що відсутність встановлених нормативів фінансування судів державою не може бути підставою для довільного визначення його обсягів органами законодавчої або виконавчої влади, оскільки необхідні витрати з Державного бюджету України на суди не можуть скорочуватися до рівня, який не забезпечує виконання вимог статті 130 Конституції України щодо фінансування судів. Таке становище по суті є формою фінансового впливу на суддів, що ставить під сумнів гарантовану Конституцією України незалежність судової влади України, а отже - і конституційне право людини і громадянина на судовий захист, оскільки реалізація конституційних положень про гарантії судового захисту прав і свобод людини і громадянина пов'язана із створенням державою належних умов для діяльності судів.

Отже, видатки Державного бюджету України на утримання судової влади захищені безпосередньо Конституцією України і не можуть бути скорочені органами законодавчої або виконавчої влади нижче того рівня, який забезпечує можливість повного і незалежного здійснення правосуддя згідно із законом.

Конституція України визначила механізм захищеності фінансування судової влади, який є обов'язковим як для Верховної Ради України, до повноважень якої належить затвердження Державного бюджету України, внесення до нього змін та контроль за його виконанням (пункт 4 частини першої статті 85), так і для Кабінету Міністрів України, який забезпечує виконання бюджету (пункт 6 статті 116).

Незалежність суду є загальновизнаною і з позицій міжнародного права. Зокрема, відповідно до Конвенції про захист прав і основних свобод людини (4 листопада 1950 року), ратифікованої Верховною Радою України 17 липня 1997 року, серед засобів захисту прав і свобод людини і громадянина особлива роль належить незалежному і безсторонньому суду (стаття 6-1).

Згідно з Основними принципами незалежності судових органів, схваленими резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї Організації Об'єднаних Націй 29 листопада та 13 грудня 1985 року, на кожну державу - члена ООН покладається зобов'язання виділяти відповідні кошти, які давали б змогу судовим органам належним чином виконувати свої функції. Незалежність судових органів гарантується державою і закріплюється в конституції або законах країни. Усі державні та інші установи зобов'язані поважати незалежність судових органів і дотримуватися її (пункти 1,7).

Пункт "б" частини 2 принципу 1 Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи щодо незалежності судочинства від 13 жовтня 1994 року зазначає, що виконавча та законодавча влади повинні забезпечити незалежність суддів і протидіяти будь-яким спробам позбавити їх незалежності.

Крім того, Віденська декларація і Програма дій, прийнята на другій Всесвітній конференції з прав людини 25 червня 1993 року, наголосила на необхідності належним чином фінансувати установи, які здійснюють правосуддя (пункт 27).

В іншому своєму рішенні Конституційний Суд України навів додаткові аргументи на користь висловленої раніше позиції. Так, у Рішенні у справі про фінансове забезпечення діяльності судів від 11 березня 2010 року № 7-рп/2010 Конституційний Суд висловив думку, що за своїм змістом фінансування державних органів є планомірним процесом управління централізованими і децентралізованими фондами коштів з метою забезпечення діяльності відповідних суб'єктів владних повноважень щодо реалізації ними своїх функцій. Таким чином забезпечення державного фінансування функціонування судів і діяльності суддів є однією з умов стабільності їхньої роботи.

Суд констатував, що особливий порядок фінансування судів і діяльності суддів є однією з конституційних гарантій їх незалежності, закріпленої у статті 126 Конституції України, і спрямований на забезпечення належних умов для здійснення незалежного правосуддя (абзац п'ятий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007). Додаткові гарантії незалежності і недоторканності суддів, крім уже передбачених Конституцією України, можуть встановлюватися також законами (підпункт 1.3 пункту 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004).

Фінансування усіх судів в Україні, а також забезпечення діяльності органів суддівського самоврядування здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України, який щорічно має затверджуватися парламентом виключно у формі закону (пункт 1 частини другої статті 92, частина перша статті 96 Конституції України).

Аналіз положень Конституції України (пункту 4 частини першої статті 85, пункту і частини другої статті 92, частини другої статті 95, статті 96, статті 97, статті 98, пункту 6 статті 116) та Бюджетного кодексу України, які регламентують бюджетний процес, свідчить, що повноваженнями стосовно розроблення проекту закону про Державний бюджет України, затвердження Державного бюджету України, а також виконання і контролю за його виконанням, подання та розгляду звіту про його виконання наділені в межах своєї компетенції Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України.

Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку, що від імені держави обов'язок забезпечувати фінансування органів судової влади за рахунок коштів Державного бюджету України в межах компетенції покладений на Верховну Раду України та Кабінет Міністрів України.

За приписами статей 1, 2 Закону України "Про джерела фінансування органів державної влади" від 30 червня 1999 року № 783-ХІV органи державної влади здійснюють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування в межах, передбачених законом про Державний бюджет України на відповідний рік, а кошти на їх фінансування, у тому числі на фінансове забезпечення діяльності судів України, передбачаються у Державному бюджеті України окремим рядком.

Централізований порядок фінансування судових органів з Державного бюджету України в обсягах, які мають забезпечувати належні економічні умови для повного і незалежного здійснення правосуддя, фінансування потреб судів спрямований на гарантування судової діяльності на основі принципів і приписів Конституції України (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 червня 1999 року № 6-рп/99).

Окреме фінансування кожного суду загальної юрисдикції та Конституційного Суду України забезпечує умови для конституційних гарантій їх самостійності та незалежності суддів при здійсненні правосуддя, оскільки унеможливлює негативний вплив на них через механізми виділення та розподілення належних їм відповідно до закону коштів Державного бюджету України. Суди всіх юрисдикцій та рівнів є юридичними особами публічного права, а тому мають достатні правові підстави самостійно розпоряджатися цими коштами.

Закріплені Конституцією та законами України гарантії незалежності суддів як необхідні умови здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом мають бути реально забезпечені (абзац сьомий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004).

Належне функціонування судів залежить, зокрема, від обсягів фінансування та вчасного виділення коштів, на чому неодноразово наголошувалося у міжнародних актах, а саме:

- Основних принципах незалежності судових органів, схвалених резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї Організації Об'єднаних Націй від 29 листопада та 13 грудня 1985 року, якими передбачено, що кожна держава-член повинна надавати відповідні засоби, які давали б змогу судовим органам належним чином виконувати свої функції (принцип 7);

- Резолюції 1989/60 15-го пленарного засідання Економічної і Соціальної Ради Організації Об'єднаних Націй "Процедури ефективного здійснення Основних принципів незалежності судових органів" від 24 травня 1989 року, згідно з якою при реалізації принципів 8 і 12 Основних принципів незалежності судових органів держави приділяють особливу увагу необхідності виділення відповідних ресурсів для функціонування судової системи (процедура 5);

- Віденській декларації та Програмі дій, прийнятій на Всесвітній конференції з прав людини 25 червня 1993 року, за якою кожній державі необхідно належним чином фінансувати установи, зайняті відправленням правосуддя (пункт 27);

- Рекомендації № (94)12 Комітету Міністрів Ради Європи "Незалежність, дієвість та роль суддів" від 13 жовтня 1994 року, згідно з якою для створення відповідних умов праці, які дозволять суддям ефективно працювати, необхідно укомплектувати штати достатньою кількістю суддів, а також надати в розпорядження суддів допоміжний персонал та відповідне обладнання, зокрема засоби для діловодства та зв'язку, з тим, щоб вони могли діяти ефективно та без невиправданих затримок (пункти "а", "сі" принципу НІ).

Виходячи з вищезазначеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що у законі про Державний бюджет України на відповідний рік мають бути передбачені окремими рядками щорічні видатки на утримання кожного сулу всіх юрисдикцій і рівнів.

Тож саме на виконання наведеного Рішення КСУ у коментованому Законі "Про судоустрій і статус суддів" було закріплено норми, за якими:

- фінансування всіх судів в Україні повинне забезпечуватися державою виключно за рахунок коштів Державного бюджету України;

- від імені держави забезпечення фінансування судів здійснюють Кабінет Міністрів України шляхом розроблення та подання до Верховної Ради України проекту закону про Державний бюджет України та Верховна Рала України шляхом затвердження Державного бюджету України виключно законом України, здійснення контролю за його виконанням і прийняття рішення щодо звіту про його виконання. При цьому Кабінет Міністрів України зобов'язаний у проекті закону про Державний бюджет України передбачати окремими рядками видатки для кожного сулу всіх юрисдикцій і рівнів в достатніх для здійснення правосуддя обсягах, а Верховна Рада України законом повинна визначати такі видатки у Державному бюджеті України;

- у Державному бюджеті України мають визначатися окремо для всіх судів України видатки на їх утримання не нижче рівня, що надає можливість незалежного здійснення правосуддя, з подальшим забезпеченням повного і своєчасного виділення таких видатків;

- органи виконавчої влади беруть участь в організаційному забезпеченні функціонування судів і діяльності суддів у випадках та в порядку, передбачених Конституцією України та законами України.