Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Розвиток конституційного законодавства

Розвиток радянського конституційного законодавства тісно співвідносився з політико-ідеологічними установками державотворення.

У квітні 1962 р. була сформована конституційна комісія, покликана виробити проект нового Основного Закону у рамках доктрини "загальнонародної держави" в контексті ідеології "переходу до комуністичного суспільства". Впродовж дворічної роботи комісії було внесено ряд змістовних пропозицій, спрямованих на розвиток демократичних начал у політичному житті країни (В. Тимцуник). Зокрема, вироблений проект Конституції головним напрямом розвитку політичної системи СРСР визначав розгортання демократії, а реальним центром влади - Верховну Раду (ВР) СРСР. Більш широкими повноваженнями для впливу на державне і культурне життя наділялись виконавчі комітети, постійні комісії Рад. Новаційно виглядали положення про обов'язкову ротацію кадрів керівних партійних і радянських працівників після перебування на відповідних посадах протягом трьох термінів підряд. У проекті називались нові громадсько-політичні інститути та інструменти впливу: система народного контролю, звітність державних діячів перед населенням, всенародне обговорення найважливіших законопроектів, галузеві наради трудящих та ін. Передбачалась ротація депутатського корпусу, регламентація діяльності сесій. Проект надавав союзним республікам право налагоджувати не лише економічні і культурні, а Й дипломатичні стосунки із зарубіжними країнами, мати республіканські військові формування. У нову Конституцію мали ввійти статті про особисту власність громадян і особисте підсобне господарство колгоспників, про дрібне приватне господарство. Проте консервативні тенденції взяли гору. У проекті домінуючим залишалося положення про керівну і спрямовуючу роль КПРС і зростання її ролі в ході будівництва комунізму; про марксизм-ленінізм як ідеологічну основу суспільного і державного ладу СРСР та ін.

До кінця 60-х pp. ідея швидкого переходу до комуністичного суспільства поступово розчинилася в нових формулюваннях, то стають засадами суспільства "розвиненого соціалізму". Так, все наполегливіше підкреслюються такі моменти, як зміцнення законності, активне залучення громадян в управління громадськими справами, зростання ролі громадських організацій, зміцнення згуртованості громадян і розвиток громадського самоврядування тощо.

Робота над Конституцією тривала чимало років, остаточний проект було підготовлено у травні 1977 р. Тоді ж проект схвалено Пленумом ЦК КПРС. Президія Верховної Ради СРСР прийняла Указ "Про проект Конституції СРСР", на підставі якого проект виносився на обговорення громадськості, а на жовтень була призначена сесія Верховної Ради, покликана остаточно розглянути виправлений і доповнений проект. На сьомій позачерговій сесії Верховна Рада прийняла Декларацію про прийняття і оголошення Конституції СРСР (7 жовтня 1977 p.). Тоді ж прийнято і закон про порядок введення в дію Конституції.

Конституція СРСР 1977 p., що "відобразила новий стан розвитку Радянської держави - побудову в СРСР розвинутого соціалістичного суспільства і стала... основою конституцій усіх соціалістичних республік", трактується (В. Гончаренко) як суперечливий політико-правовий документ. Так, заявляючи про суверенітет союзної республіки, головною його гарантією визначала закріплення за республікою права вільного виходу зі складу СРСР, проте механізму, законодавчого порядку реалізації права на відділення не пропонувала. Натомість багато уваги приділяла забезпеченню і гарантуванню суверенітету Союзу PCP. А це практично означало консервацію централізму в управлінні державою. До гарантій союзної державності належали, наприклад, загальносоюзне громадянство, принцип відповідності основних положень республіканського законодавства Конституції СРСР і загальносоюзному законодавству, пріоритет загальносоюзного закону в разі його колізії з республіканським законом. Стаття 73 Конституції СРСР до виключного ведення Союзу PCP відносила широке коло питань у таких галузях - оборона, транспорт, зв'язок, енергетика та ін. Конституція СРСР закріплювала централізацію, передусім, у сфері економіки, бюджету, формування народногосподарського плану тощо. А це суттєво утискало права республік.

Текст четвертої й останньої з Конституцій УРСР, що була прийнята 20 квітня 1978 р. позачерговою 7-ю сесією ВР УРСР 9-го скликання, розробила комісія на чолі з Першим секретарем ЦК КПУ В. Щербицьким. Конституція республіки укладалася відповідно до Конституції СРСР 1977 р. і мало чим відрізнялася від останньої. Це повністю відповідало тенденції до т. зв. інтеграції правових норм і принципів на території СРСР як єдиної союзної держави (В. Чехович), що насправді означала підвищення ваги та ролі загальносоюзних нормативних актів. І ця тенденція ще більше посилилась з прийняттям останньої Союзної Конституції.

Структурно Конституція УРСР 1978 р. складалася з преамбули та основної частини - десяти розділів, які об'єднували 19 глав, що містили 171 статтю. У преамбулі Конституції вказувалося на наступність конституційного розвитку України, ідеї й принципи якого були закріплені в Конституціях 1919, 1929 та 1937 pp. В основній її частині визначалися основи суспільного ладу й політики УРСР, конституційний статус громадян, національно-державний та адміністративно-територіальний устрій, конституційний статус рад народних депутатів, найвищих та місцевих органів державної влади і управління, органів правосуддя тощо.

УРСР визначалася як соціалістична загальнонародна держава, що виражає волю й інтереси робітників, селян та інтелігенції, трудящих республіки всіх національностей. Носієм влади проголошувався народ. Закріплювалося всевладдя рад народних депутатів, демократичний централізм, соціалістична демократія та соціалістична законність. КПРС визначалась як "керівна і спрямовуюча сила радянського суспільства, ядро його політичної системи, державних і громадських організацій". Конституція декларувала суверенітет УРСР та її право вільного виходу з СРСР.

Система органів державної влади республіки, порівняно з Конституцією УРСР 1937 p., зазнала деяких формальних змін. Ради депутатів трудящих були перейменовані на ради народних депутатів. Строк повноважень ВР збільшувався до п'яти років, інших рад-до двох з половиною років. Певною новацією стала окрема глава про народних депутатів, що закріплювала їхній статус як повноважних представників народу, котрі керуються загальнодержавними інтересами. Зокрема, депутат визнавався особою недоторканною, мав право запиту і міг бути в будь-який час відкликаний за рішенням більшості виборців у встановленому законом порядку.

Згідно з Конституцією УРСР 1978, найвищий орган державної влади - Верховна Рада УРСР - складався із 650 депутатів і скликався на чергові сесії двічі на рік. До виключної компетенції ВР належали питання внесення змін до Основного Закону; затвердження державних планів економічного і соціального розвитку УРСР, державного бюджету та звітів про їх виконання; утворення підзвітних органів. Право законодавчої ініціативи надавалося президії і постійним комісіям ВР УРСР, депутатам, РМ УРСР, Верховному Суду УРСР, Прокуророві УРСР та громадським організаціям в особі їхніх республіканських органів. Президія ВР визначалася постійно діючим органом Верховної Ради, їй підзвітним, і в період між сесіями виконувала функції найвищого органу державної влади.

Найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади визначався Уряд - РМ УРСР. Для вирішення питань, пов'язаних з керівництвом народним господарством, державним управлінням, як постійний орган РМ діяла її президія. Республіканські міністерства і відомства підпорядковувалися РМ безпосередньо, союзно-республіканські перебували в подвійному підпорядкуванні. Обласні, міські, районні в містах, селищні й сільські ради народних депутатів визначались органами державної влади на відповідних територіях і мали вирішувати всі питання місцевого значення, виходячи з інтересів громадян. Виконавчими і розпорядчими органами місцевих рад оголошувалися виконкоми. Правосуддя покладалося на Верховний Суд УРСР, обласні й Київ, міський суди, районні (міські) народні суди, організація і порядок діяльності яких визначалися законами УРСР та СРСР. Вищий нагляд за точним й однаковим виконанням законів з боку державних органів, юридичних і фізичних осіб мав здійснювати Генеральний прокурор СРСР через призначуваних ним та підлеглих йому Прокурора УРСР та обласних прокурорів.

Після набуття Конституцією 1978 р. чинності до неї вносилися зміни й доповнення (всього понад 200). Особливо багато поправок внесено впродовж 1989-1991 pp. Переважно закони УРСР "Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української PCP" приймалися вслід за аналогічними законами на союзному рівні, спрямовувалися на розвиток демократії, самоврядування народу, удосконалення виборчої системи і стосувалися, здебільшого, вдосконалення організації влади і управління в республіці.

Так, перший Закон "Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української PCP" (27 жовтня 1989 р.) демократизував виборчу систему, забезпечуючи перехід до реальної, а не тільки проголошеної, альтернативності висування кандидатів у депутати. Конституція УРСР (в редакції 1989 р.) чіткіше визначала компетенцію BP УРСР, розширювала повноваження її Голови (набував рангу найвищої посадової особи республіки і представляв УРСР у країні та в міжнародних відносинах); передбачала функціонування в республіці Комітету конституційного нагляду УРСР (обирався ВР УРСР строком на десять років); змінювала порядок обрання народних суддів районних народних судів (обирали обласні ради народних депутатів). Судді усіх судів обиралися строком на 10 років.

Закон "Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української PCP" (24 жовтня 1990 р.) скасував статтю Конституції про принцип демократичного централізму; встановлював, що організація й порядок діяльності судів і органів Прокуратури УРСР визначаються виключно законами УРСР; передбачав створення в республіці Конституційного Суду. А виключивши ст. 6 Конституції про керівну і спрямовуючу роль КПРС у суспільному та державному житті, ліквідував монопольне панування компартії в державі. Зміни і доповнення Конституції УРСР торкалися ряду статей про розмежування повноважень між представницькими, виконавчими та судовими органами. Організація і діяльність держави відтоді мали ґрунтуватися на засадах виборності всіх органів державної влади, підзвітності їх народові, відповідальності кожної державної та посадової особи за доручену справу, обов'язковості рішень вищестоящих органів для нижчестоящих відповідно до їх компетенції.

Закон "Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української PCP" (21 травня 1991 р.) змінював і доповнював статті про структуру вищої виконавчої влади республіки. Створення Кримської Автономної Республіки, необхідність визначення її конституційного статусу викликали значні за обсягом та змістом зміни і доповнення до Конституції, що були внесені ВР УРСР Законом від 19 липня 1991 р.

Отже, у післясталінський період питання про потребу прийняття нової Конституції СРСР, а виходячи з цього - й конституцій т. зв. союзних республік, порушувалося кілька разів, починаючи від часів "відлиги". Прийнята 1977 р. Конституція СРСР, на відміну від Конституції 1936 р., не мала навіть зовнішніх новацій, за винятком фіксації того, що СРСР перебуває на етапі "розвинутого соціалізму". Текст Конституції УРСР 1978 р. майже повністю збігався з текстом "союзної попередниці". Нова Конституція республіки відповідала конкретно-історичному етапові розвитку держави - була пронизана ідеями, спрямованими на зміцнення командно-адміністративної системи. її декларативні лозунги значною мірою розходилися з реальним життям. Враховуючи це, а також статус квазідержави, якою була УРСР, її останню Конституцію (в редакції до внесення змін 1989-1991 pp.), як і попередні конституційні акти УРСР, з великим застереженням можна віднести до групи Основних Законів держави.