Конституційне (державне) право зарубіжних країн - Бесчастний В.М - 7.5. Законодавчий процес

Законодавчий процес (або законодавча процедура) у різних джерелах описується по-різному. Називається різна кількість проміжних стадій. На нашу думку, є чотири основних стадії законодавчого процесу:

1) законодавча ініціатива;

2) обговорення законопроекту;

3) прийняття законопроекту;

4) промульгація.

В інших джерелах названі й деякі інші стадії. Наприклад, У деяких працях, автори, посилаючись на те, що більшість західних парламентів двопалатні, після прийняття законопроекту палатою виділяють як окрему стадію подолання розбіжностей між палатами. Після промульгації, тобто затвердження й опублікування закону, називають також перевірку конституційності цього документа. У деяких джерелах, дотримуючись основної чотириелементної структури, стадію промульгації розкривають і позначають як "санкціонування, промульгація й опублікування". У деяких країнах стадій може бути й більше. Наприклад, у США є документ, названий "Основними етапами проходження законопроекту в Конгресі США", що включає 19 стадій. Можливо, це – найдокладніше відображення законодавчої процедури, яке можна зустріти.

Так чи інакше, повернемося до класичної чотирьохелементної структури законодавчого процесу.

Перша стадія класичної схеми законодавчого процесу називається законодавчою ініціативою. Законодавча ініціатива – це право органу або особи внести проект закону в парламент із тим, що цей проект буде обов'язково розглянутий палатою й з нього буде ухвалено рішення. Правом законодавчої ініціативи за кордоном володіють депутати, глава держави, уряд, інші органи і особи. Коло суб'єктів законодавчої ініціативи в різних країнах не однакове. Наприклад, у США й Великобританії формально, відповідно до букви закону, законопроекти можуть вносити лише депутати. У необхідних випадках депутат зробить це з відома глави держави або уряду.

У ФРН, крім депутатів бундестагу, право внести законопроект має вища палата – бундесрат. У низці країн законодавчу ініціативу найчастіше реалізує уряд або глава держави. Якщо узагальнити всі ці випадки, то можна виокремити таке коло суб'єктів законодавчої ініціативи:

1. Члени парламентів. Таку ініціативу можна назвати парламентською ініціативою. У різних країнах вона може бути реалізована по-різному. Здебільшого необхідний певний мінімум депутатів (10,15, 20). У деяких країнах право законодавчої ініціативи мають тільки партійні фракції, а окремі депутати можуть виступати лише з виправленнями й зауваженнями.

2. Глава держави – президент або монарх. Залежно від цього вона буде йменуватися президентською або королівською ініціативою.

3. Уряд. Тоді вона буде йменуватися урядовою законодавчою ініціативою.

4. Виборці, тобто певна категорія громадян. Така ініціатива йменується народною ініціативою. Для того щоб народна ініціатива стала законопроектом, потрібно зібрати певну кількість підписів (як правило, мінімальна кількість). Така ініціатива передбачена законодавством Італії, Іспанії й Швейцарії. В Італії потрібно зібрати не менш як 50 тис. підписів, а в Іспанії – 600 тис.

Щодо народної ініціативи, можна додати, що в деяких штатах США, для того щоб внести законопроект у законодавчі збори штату, потрібно зібрати від 3 до б % підписів від чисельності населення цього штату. Взагалі, хоча народна ініціатива закріплена в ряді країн, реально вона реалізовувалася кілька разів в Італії. В Австрії був тільки один подібний випадок у 1964 р. У Швейцарії час від часу такі підписи збиралися й проекти вносилися, але жоден законопроект, що з'явився з ініціативи громадян, не був прийнятий.

Якщо подивитись на те, скільки потрібно підписів депутати) (наприклад, у ФРН не менше 15, Японії – 20 депутатів у палаті представників і 10 депутатів у палаті радників), можна провести певні паралелі. Мається на увазі, що за кожним із депутати" стоїть набагато більше, ніж десяток тисяч виборців. Отже, тут теж потрібно концентрована думка – або п'ятдесят, сто тисяч голосів або підписів виборців, або 15–20 депутатів, за яких стоїть кілька десятків тисяч виборців.

5. У ряді країн – судові органи. Така законодавча ініціатива називається судовою ініціативою.

6. Органи, які представляють територіальні інтереси. Це можуть бути законодавчі органи суб'єктів федерацій (законодавчі органи кантонів Швейцарії, законодавчі збори Мексики, обласні ради в Італії, представницькі органи автономій і т. ін.). Однак коло питань, з яких вони можуть вносити законопроекти в парламент всієї країни, обмежений. Вони можуть вносити пропозиції з питань, які належать тільки до їхньої компетенції й пов'язані з їхніми проблемами.

Найчастіше реалізують свою законодавчу ініціативу далеко не всі з перелічених суб'єктів. У багатьох країнах 90 % і більше законопроектів вносяться урядом. Це практично всі країни Західної Європи.

Законодавча ініціатива – це дуже конкретна дія. Вона повинна мати вигляд законопроекту, "одягненого" в юридичну форму. Крім іншого, іноді необхідна пояснювальна записка, а в Деяких випадках – ще й фінансове обгрунтування витрат, які можуть бути викликані прийняттям пропонованого закону.

Друга стадія законодавчого процесу – це обговорення законопроекту. Як правило, ця стадія поділяється на підстадії, що традиційно називаються читаннями. Читань буває не менше двох, іноді й більше (8, 4). Перше читання в залі засідань – це переважно прийняття законопроекту до розгляду й оголошення його назви. Іншими словами, спікер на пленарному засіданні повідомляє про те, що прийнято до розгляду законопроект, повідомляє його назву й називає також, ким цей законопроект було внесено. Після цього законопроект передається на розгляд спеціальних парламентських комітетів або комісій (такий порядок у ФРН і Англії). У деяких країнах перше читання починається тільки після попереднього обговорення комісіями (Франція й Італія).

Обговорення проекту в комісіях зазвичай входить до процедури читання. Комісії працюють у закритому порядку й свої думки висловлюють у вигляді сформульованого письмового висновку, пояснювальної записки або іншого документа.

У більшості західних країн комісії мають право не рекомендувати законопроект для розгляду, відхилити його, й іноді першим читанням і закінчується життя законопроекту. Не дарма американці називають комітети свого Конгресу "цвинтарем законопроектів".

У більшості країн комісії можуть внести до законопроекту виправлення й зміни. Коли комісія обговорила, розглянула проект, то після цього вона доповідає про це на сесії. Доповідь комісії після розгляду входить уже в другу стадію (друге читання). Спочатку йде доповідь особи, що виступає від імені суб'єкта, що вніс законопроект. Після цього – висновок комісії, що розглядала його з дорученням парламенту.

Суть другого читання зводиться до того, що депутати вислуховують повідомлення представника автора проекту й висновок комісії та висловлюють свою позицію щодо них. Вони можуть повернути законопроект для додаткового вивчення комісією (тієї ж або іншою), а також вносити виправлення й доповнення. У деяких країнах не передбачене вивчення законопроекту комісіями (передача в комісії) після першого читання. Перше читання в цьому випадку – це тільки оголошення назви проекту, після чого відразу починається друге -

попередній розгляд законопроекту на сесії й обговорення його найважливіших положень. Але такий порядок застосовується рідко.

У будь-якому разі висновок парламентських комітетів і комісій із законопроекту обов'язковий. Це невід'ємний елемент законодавчого процесу. Якщо перше й друге читання відбувалися практично одночасно, то при передачі проекту в комісію парламент зазначає свою попередню думку, тобто робиться виписка зі стенограми виступів тощо для того, щоб ця позиція також була врахована під час роботи комісії.

Якщо доля законопроекту складається благополучно, то може початися третє читання. Як правило, трете читання – найдетальніше. Це постатейне обговорення й вивчення законопроекту на пленарному засіданні. Під час третього читання можуть застосовуватися різні методи, щоб прискорити або сповільнити прийняття законопроекту. Наприклад, у парламенті Великобританії спікер може застосовувати прийом, що називається "кенгуру". Суть цього методу в тому, що якісь виправлення обговорюються, а деякі він вирішує пропустити, тобто ніби "перестрибнути" їх, подібно до кенгуру. Іноді встановлюється конкретний час для обговорень, і якщо хтось не встиг виступити, його думка не враховується. В американському сенаті спосіб затягування часу називається "флібустьєрством" – коли сенатори (час виступу конгресмена не обмежується, а строк обговорення законопроекту є обмеженим) виступають дуже довго, намагаючись затягти час і зірвати трете читання, а тим самим не допустити прийняття законопроекту.

Урядові законопроекти в більшості країн мають перевагу. У Франції, наприклад, вони можуть голосуватися без дебатів. Уряд заздалегідь домовляється з більшістю фракцій або депутатів, і як терміновий та важливий урядовий законопроект Урядовий варіант вноситься й відразу голосується.

Є безліч різних прийомів і хитрощів, щоб прискорити прийняття урядових законопроектів. Вже зазначалося, що, оскільки за англійським законодавством неможливе прийняття законопроекту без обговорення на парламентській комісії, всі, хто засідає у залі парламенту, представляють комісію. Після обговорення вважається, що відбулося засідання парламентської комісії. Спікер повертається на місце, і законопроект ставиться на голосування. За допомогою цього прийому законодавчий процес скорочується до мінімуму. У США палата також може оголосити себе "комітетом всієї палати", але така ситуація – нормальна штатна частина американського парламентського процесу і не "працює" на уряд.

Якщо всі "важкі" випробування для законопроекту закінчилися і його можна ставити на голосування, то настає третя стадія законодавчого процесу – прийняття законопроекту палатою.

Для прийняття законопроекту в будь-якій галузі законодавства передбачена вимога наявності необхідної кількості депутатів, себто необхідний кворум. Кворум установлений не у всіх парламентах, а в деяких випадках він дуже невеликий. Наприклад, вище зазначалося, що в палаті громад Великобританії кворум становить 40 депутатів із 651, в Австрії й Австралії – не менше однієї третини депутатів. Однак кворум буває різний: кворум для обговорення законопроектів, кворум для голосування, кворум для внесення виправлень і т. ін. При голосуванні за звичайний законопроект потрібно, як правило, щоб "за" була подана більшість голосів присутніх депутатів. При голосуванні за конституційний закон потрібно, щоб "за" проголосувала кваліфікована більшість, тобто 2/3 або 3/4 від усіх обраних депутатів. У деяких країнах до особливо важливих належать фінансові законопроекти й проекти бюджету, тому вони також вимагають особливого (підвищеного) кворуму.

У Швеції й Фінляндії, наприклад, якщо і "за", і "проти" була подана однакова кількість голосів, то питання вирішується шляхом кидання жереба. До речі, у Швеції після такої практики зробили обов'язковою умовою обрання непарного числа депутатів парламенту й стежать за тим, щоб це правило дотримувалося. Але все одно іноді жереб доводилося кидати.

Процедура голосування з проекту в різних країнах різна. Найбільш сучасне електронне голосування. Це форма голосування шляхом натискання кнопок (у залі є спеціальні табло, на яких запалюються лампочки відповідного кольору). Але застосовуються й інші способи. В Англії, наприклад, депутати виходять із залу й у коридорі проходять через спеціальні хвіртки. Ці хвіртки нагадують дверцята в салунах, які розташовані на рівні пояса. Проходячи через такі дверцята, депутат називає свої прізвище й округ. Спеціальні клерки реєструють депутатів. Таке голосування називають "голосуванням ногами". Є стародавні способи голосування. Це голосування голосом (на слух). У такому випадку спікер запитує, хто "за" і хто "проти" , і за гучністю хору вирішує, кого більше (такий спосіб називається акламацією). Нині такий спосіб практично не використовується.

Є також поіменне голосування, коли спікер по черзі запитує думку кожного депутата. Депутат стає, називає своє ім'я й говорить, чи "за" він або "проти". Таке голосування проводиться з дуже важливих питань, зазвичай збираються кореспонденти, глядачі, усі бачать, хто за що голосує. Такий тип голосування здебільшого призначається на вимогу більшості депутатів.

Досить часто застосовується голосування бюлетенями – таємне голосування шляхом опускання спеціальних бюлетенів. Наприклад, у ФРН при голосуванні про вотум недовіри або довіри уряду на столі президії ставиться спеціальний ящик для голосування й депутати опускають бюлетені. Також використовується спосіб "баранячого ходу" (коли депутати виходять із залу засідання через різні двері). "Баранячий хід" називається також поділом, тобто депутати діляться на групи й виходять через різні виходи із залу.

Вже згадувалося, що в деяких країнах голосування проводиться за фракціями, коли стають тільки лідери фракції й заявляють, як фракція голосує. Такий порядок застосовується в низці випадків у Нідерландах.

У деяких парламентах передбачена можливість ухвалення рішення консенсусом. За пропозицією спікера палати, якщо ніхто не заперечує, голосування не проводиться, а вважається, що питання вирішене.

Голосування в парламенті переважно особисте – тобто кожний депутат голосує сам, хоча в деяких країнах парламентарієві дозволяється передати (делегувати) свій голос іншому членові парламенту. Наприклад, у Франції є спеціальний закон, відповідно до якого парламентарій у виняткових випадках може передати своє право голосувати іншому члену парламенту. Передбачено конкретні випадки, коли депутат може делегувати свій голос – у разі хвороби, військової служби, перебування за кордоном у службових справах, через непереборні обставини (перебуває в іншому місті, в іншій країні тощо). Як правило, повинне бути письмове підтвердження передачі повноважень. Зазвичай це разова або тимчасова передача повноважень. У деяких випадках необхідне зазначення конкретного строку (на тиждень, два та ін.).

В однопалатному парламенті прийняття закону зводиться до голосування. У двопалатних парламентах можуть виникати різні ускладнення, коли одна палата приймає законопроект шляхом голосування, а друга не приймає. Закон же вважається прийнятим, якщо він прийнятий обома палатами. Якщо одна з палат не приймає законопроект, то за такої розбіжності між палатами часто передбачається спеціальна єднальна процедура. Якщо верхня палата "слабка", то нижня палата може наполягти на прийнятті закону, повторно його проголосувавши. У такий спосіб переборюється опір верхньої палати. Є й інші варіанти.

Якщо палати в законодавчому процесі рівноправні й одна з палат не приймає закону, то він "гине". Однак це досить рідкий варіант. Частіше застосовується демократичне правило, коли збирається спільне засідання й депутати голосують разом. Тоді закон приймається на спільному засіданні, якщо загальна кількість голосів "за" більша, ніж кількість голосів "проти".

Слід назвати також процедуру, що називається примирною. Вона застосовується в тих парламентах, де обидві палати мають рівні права. Вироблення й прийняття погодженого тексту за примирної процедури здійснюються двома способами. Перший спосіб називається "метод човника". Суть його в тому, що спірний законопроект пересилається з однієї палати в іншу доти, доки не буде знайдено рішення, що задовольняє обидві палати, або доки обидві палати не приймуть цей закон, або доки обидві його не відкинуть. "Метод човника" застосовується в Латинській Америці, (Венесуела, Болівія), Європі (Франція) та ін.

Поширений також метод "єднальних комітетів". Такий спосіб застосовується в США. Ці процедури примирення здійснюють не палати, а особливі органи, які діють за дорученням палат. Такий спеціальний комітет створюється на рівних початках главами обох палат. Вони призначають по 5–10 членів своєї палати, які засідають разом і намагаються знайти загальне рішення.

Слід зазначити, що наявність другої палати в низці країн вкрай утруднює прийняття законопроектів, особливо щодо спірних питань. Тому загальносвітова тенденція зводиться до того, що другі палати, як правило, або є слабкими, або не мають права вето.

Остання, четверта, стадія законодавчого процесу найчастіше називається промульгацією. Деякі джерела вважають промульгацію тільки підписанням главою держави законопроекту, після чого він набирає чинності. Однак це не зовсім правильно. По-перше, слово "промульгація" перекладається як "опублікування". По-друге, промульгація – це комплексна дія, що саме складається з декількох стадій. Насамперед це вступ у законодавчий процес глави держави й певні дії, здійснювані ним.

Промульгація в деяких джерелах називається санкціонуванням (плюс публікація), тобто це підписання законопроекту, а також передача його для опублікування й саме опублікування. Ці три стадії – підписання, передача для опублікування й опублікування – і є промульгацією. Хоча в деяких джерелах промульгація пояснюється інакше й поділяється на три частини: підпис називається санкціонуванням, промульгацією називається прийняття спеціального акта, за допомогою якого закон уводиться в дію, а потім потрібні опублікування або обнародування. На нашу думку, промульгація – це не видання особливого акта, тому що 99 % законів, які підписуються главою держави (президентом або монархом), не містять якихось спеціальних актів з упровадження закону. Вони просто підписуються. Підпис – найважливіша частина промульгації.

У ст. 73 Конституції Італії вказується: "Закони промульгуються президентом республіки протягом місяця від дня затвердження". Із цього тексту ясно, що коли закон прийнятий, президент приймає його до розгляду, підписує й публікує. Це і є промульгація.

У деяких джерелах остання стадія описується як опублікування й затвердження закону. Затвердження описується як підписання законопроекту, а публікація в газетах позначається словом "промульгація".

Отже, ми бачимо різні думки з цього приводу. Слово "промульгація" досить незвичне, а принаймні практично скрізь остання стадія законодавчого процесу – це вступ у процес глави держави. Простіше за все цю стадію назвати промульгацією, маючи на увазі, що вона складається з декількох частин.

До всього викладеного варто додати, що в певних країнах, де глава держави має право вето, тобто правом не підписувати законопроект, він, не підписавши й повертаючи закон парламенту, тим самим не промульгуе його, а накладає вето. Вето може бути двох видів: абсолютне й відкладальне. Поняття абсолютного вето існує тільки в історії. Нині воно практично не застосовується. Суть його в тому, що якщо глава держави не підписує який-небудь закон, то закон припиняє своє існування. Такого сильного вето практично ніде немає.

Відкладальне вето існує, воно також є двох видів: звичайне й посилене "відкладальне" вето. Звичайне вето означає, що якщо президент не підписує прийнятий парламентом закон, він повертається в парламент, і там, для того щоб подолати вето, потрібно повторне прийняття закону, тобто тією самою кількістю голосів. Якщо це посилене відкладальне вето, то для подолання незгоди президента необхідна кваліфікована більшість голосів (2/3 або 3/4). Таку кількість, звичайно, зібрати важко, тому подолати таке вето нелегко.

Строки набрання законом чинності в зарубіжних країнах дуже різні. У деяких випадках зазначається, що він негайно набирає чинності після підписання, але найчастіше встановлений певний період часу (5 днів, 10 днів і т. ін., аж до місяця, якщо інше не встановлене в самому законі). У деяких випадках ці строки бувають більш тривалими.

У США є специфічне поняття – "кишенькове вето", про яке йшлося вище. "Кишенькове вето" тільки з 1932 по 1976 р. застосовувалося більше ніж 1200 разів.

Отже, сучасний парламент – це загальнодержавний представницький орган, головна функція якого в системі поділу влади полягає в реальному здійсненні законодавчих повноважень. Більшою або меншою мірою, залежно від форми правління, парламент здійснює контроль за виконавчою владою. Правда, нерідко й сам парламент на практиці, у свою чергу, також перебуває під контролем уряду, або, принаймні зазнає з його боку досить сильного впливу. Крім того, діяльність парламенту контролюється й конституційною юстицією.

Соціалістична концепція держави й демократії уникала навіть терміна "парламент", тому що основоположники марксизму-ленінізму піддали критиці цей інститут як безвладну "говорильню". Звідси, зокрема, ідея поєднання законодавчої і виконавчої влади, що дуже імпонувала більшовикам, тому що виключала взаємний контроль незалежних одна від одної галузей влади – здобувши більшість місць у виборному органі, можна безконтрольно складати будь-які закони й самим їх виконувати.

Соціалістична концепція народного представництва претендувала на подолання формалізму представницького правління. Однак монополія компартії на виборах виключала будь-яке реальне представництво. Соціалістичне представництво насправді виявилося ще більш фіктивним, ніж розкритиковане комуністами представницьке правління.

Відсутність розвинутої партійної структури, що "опосередковує" відносини між виборцями і парламентом, у нашій країні та інших державах після падіння компартій призвели до того, що парламент став ареною боротьби дрібних інтересів – амбіцій окремих депутатів і їхніх груп, ніяк не пов'язаних з інтересами виборців. Світовий досвід показує, що парламент тоді є дійсним представником націй, коли в його складі є більші політичні об'єднання депутатів, які представляють інтереси значних шарів суспільства.

Контрольні запитання і завдання

1. Який зміст вкладається в термін "парламентаризм?

2. Якими обставинами пояснюється створення двопалатних парламентів у зарубіжних країнах?

3. Які повноваження мають парламенти?

4. Висвітліть законодавчий процес.

5. Які керівні органи є у палатах закордонних парламентів?

6. Як будується діяльність парламентських комітетів і

комісій?

7. Дайте класифікацію парламентів.

8. Яким чином здійснюється парламентський контроль

над діяльністю уряду?

9. Охарактеризуйте статус депутата парламенту.

10. Що означає посадова несумісність депутата?