Конституційне (державне) право зарубіжних країн - Бесчастний В.М - 8.3. Внутрішня структура уряду

На питання про те, хто входить до складу уряду, найпростіше відповісти однозначно: до складу уряду входять міністри. Інакше кажучи, уряд складається з міністрів. Однак до складу уряду, крім глави уряду й міністрів, які зазвичай очолюють міністерства або урядові департаменти, входять такі посадові особи, як державні міністри, міністри без портфеля, статс-секретарі, іноді – молодші міністри й парламентські секретарі. Термінологія досить різноманітна. Прийнято вважати, що головною фігурою в уряді (природно, крім прем'єра) є міністр. Міністр – це "основна складова" уряду.

У деяких країнах посада "державного міністра" вважається більш значною, ніж просто міністра. Це ніби особливо важливий міністр (Франція й Португалія). В інших країнах визначення "державний" вважається таким, що ніби применшує цю посаду. У Великобританії словосполучення "державний міністр" на практиці означає посаду заступника міністра. Так, у Великобританії є міністр оборони і може бути три, чотири, п'ять державних міністрів оборони. Ці особи фактично є заступниками міністра. У Японії всі члени уряду називаються державними міністрами.

Як правило, одна особа (один міністр) очолює міністерство. Хоча є такі рідкі випадки, коли на чолі міністерства стоять відразу два або більше міністри (такою своєрідністю вирізняється Фінляндія). Набагато частіші варіанти, коли є міністр, але поряд з міністром призначається державний міністр або статс-секретар, що або є заступником міністра, або відає певною ділянкою роботи. Іноді є міністри або статс-секретарі при президентові або прем'єр-міністрі. Взагалі це помічники глави держави або прем'єр-міністра, але для того, щоб у них був високий державний ранг, щоб їх приймали відповідно до цього рангу інші державні службовці й під час поїздок за кордон, щоб вони могли одержувати більшу платню, їм присвоюються такі звання.

Парламентський секретар входить до складу уряду Великобританії. Так називають державного чиновника, що підтримує контакти і зв'язки з парламентом. Уже в назві позначається, чим повинен займатися цей член уряду.

"Міністри без портфеля" – це посадові особи, які можуть займатися різними видами діяльності. Так, це може бути особа, що виконує доручення глави уряду. Деякі "міністри без портфеля" займаються координаційною діяльністю і є іноді віце-прем'єрами, курирують кілька міністерств. Іноді така посада маскує основне заняття цієї посадової особи. Наприклад, уряд не бажає оголошувати коло обов'язків цього міністра, призначає його "міністром без портфеля", а цей міністр може займатися керівництвом, наприклад, атомною промисловістю або справами озброєння.

У деяких країнах передбачена посада заступника прем'єр-міністра, а в деяких заступників немає. Там прем'єр-міністр – це єдиновладна фігура. Конституція ФРН передбачає, що канцлер може мати заступника, але на практиці заступником стає міністр закордонних справ. Він уважається другим за значенням міністром.

У певних країнах у конституції суворо лімітовано кількість і види міністерств і міністрів. Перевищити цей ліміт не можна. Наприклад, США й Швейцарія передбачають певну кількість таких структурних одиниць. У США 12 міністерств (департаментів). Останнє було створено в 1977 р. – Міністерство енергетики. Спочатку при утворенні США їх було всього три (державні департаменти, тобто міністерство закордонних справ, міністерство оборони й міністерство фінансів).

У деяких країнах немає переліку міністерств і міністрів, і кожний уряд може утворювати різні міністерства. Звичайно, певний основний блок залишається, але можливі варіанти.

Перелік основних міністерств у більшості випадків не наводиться в конституції, а міститься в спеціальних законах, або іноді навіть в актах глави держави.

Уряд може впливати на чисельність свого складу, оскільки крім членів уряду й основних міністрів прем'єр може призначати державних міністрів або статс-секретарів, які будуть виконувати міністерські обов'язки. Наприклад, у Японії прем'єр-міністр може особисто призначити до 20 державних міністрів.

У деяких країнах установлюється мінімальна кількість членів уряду, у деяких – максимальна, у деяких – і та, і інша. Наприклад, в Ірландії закріплено, що до складу уряду можуть входити від 7 до 16 міністрів.

У більшості країн уживаються звичні для всіх найменування: міністр, прем'єр-міністр або глава ради міністрів, але в деяких, там, де в пошані традиції й звичаї, використовуються стародавні найменування. Наприклад, окремі члени уряду Великобританії мають назви такі ж, як і 200 або 300 років тому.

Ми читаємо в газеті "міністр фінансів Великобританії", але офіційно ця посада йменується канцлер казначейства. Лорд-канцлер – це глава верхньої палати (палати лордів) і одночасно глава судової влади. Є перший лорд адміралтейства (військово-морський міністр). Є такі найменування, як лорд-хорони-тель печатки, канцлер герцогства Ланкастерського (це міністри без портфеля, які виконують доручення прем'єр-міністра).

Ми говоримо "міністр оборони США", "міністр фінансів США", "міністр праці США", але всі міністри США йменують-ся насправді секретарями, а міністерства – департаментами. Єдина неперекладна посада – державний секретар. Держсекретар США, за європейським стандартом, – це міністр закордонних справ.

В абсолютних і дуалістичних монархіях і президентських республіках фактичним главою уряду й главою виконавчої влади є глава держави (монарх або президент).

У парламентарних і змішаних республіках і парламентарних монархіях завжди є посада глави уряду. Глава уряду в різних країнах називається по-різному.

Найпопулярніше найменування – прем'єр-міністр (французький термін), або перший міністр. Англійці вживають слово prime minister – перший міністр. Спочатку це справді був старший (перший) міністр (наприклад, при королівському уряді), що допомагав монархові здійснювати владу в країні.

Поступово, з відтісненням абсолютної влади, з переходом до інших відносин, фігура прем'єр-міністра стала зовсім особливою. Ця фігура стала відігравати лідируючу роль.

Крім того, є такі назви, як голова ради міністрів (Італія), голова уряду (Іспанія й Чехія). У деяких країнах главу уряду називають міністр-голова. У німецьких землях (суб'єктах федерації) посада, яку ми називаємо прем'єр-міністр, називається міністр-президент.

Уживаються також національні назви. Наприклад, у Німеччині й Австрії глава уряду називається "федеральний канцлер" або просто "канцлер". В Ірландії, хоча там усі говорять англійською мовою, збережені ірландські назви деяких посад і органів. Там за традицією парламент іменується "доїв", а прем'єр-міністр – "тишок".

За парламентарної форми правління роль і значення глави уряду дуже великі. Формально будучи главою виконавчої влади, на практиці глава уряду виконує всі повноваження глави держави. Принаймні він визначає основну внутрішню й зовнішню політику держави та реалізує її на практиці.

Місце й роль глави уряду дуже часто закріплюється також у конституції. Наприклад, Основний закон ФРН передбачає, що федеральний канцлер установлює основні напрями політики й несе за це відповідальність (ст. 65). В Італії прем'єр-міністр повинен керувати політикою уряду й також нести за неї відповідальність (ст. 95 Конституції). Повноваження глави держави за цих форм правління дуже великі. Часто глава уряду очолює якусь партію й, відповідно, одночасно є лідером правлячої партії. Важливі політичні рішення глава уряду приймає, як правило, одноосібно або після консультації з главами інших галузей влади. Природно, що повноваження глави уряду, коли він спирається на урядову більшість, набагато ширші, ніж тоді, коли він керує коаліційним урядом. Існування в рамках коаліції завжди менш зручне: доводиться ділити свої повноваження й погоджувати свої дії з лідерами інших партій і політичних течій.

У більшості країн глава уряду підбирає членів уряду, складає їхній список. З його подання вони затверджуються на своїх посадах. За бажанням і за велінням глави уряду члени уряду можуть бути відправлені у відставку. Хоча формально члени уряду призначаються й зміщуються главою держави, ми знаємо, що глава держави за парламентарних республік або монархій виконує лише офіційні функції, формально підписуючи проекти указів, що йому надаються, які реально складає глава уряду.

Як правило, якщо припиняються повноваження глави уряду, то це означає припинення повноважень і всього уряду. Повноваження й реальна влада прем'єр-міністрів у парламентських республіках (ФРН, Італія), парламентської монархії (Великобританія) дуже великі. Прем'єр-міністри видають і підписують урядові укази, реально здійснюють більшість повноважень, які формально належать главі держави, включаючи право дострокового розпуску парламенту. Практика, що склалася, зводиться до того, що прем'єр-міністр реально керує і внутрішнім життям держави, і зовнішніми проблемами. Хоча, природно, є посади міністрів внутрішніх справ, закордонних справ і т. ін.

Обсяг повноважень ряду глав урядів настільки великий, що в деяких випадках закордонні вчені йменують таких прем'єр-міністрів "некоронованими монархами". Найсильніша фігура прем'єр-міністра, мабуть, у Великобританії. Там він призначає, переміщає, відкликає членів уряду одноосібно й керує їхньою діяльністю. Він повністю формує весь уряд – і кабінет, і вузький склад кабінету, визначає порядок роботи й формулює остаточні рішення свого уряду. Засідання кабінету є закритими, члени кабінету не мають права розголошувати ті відомості, які їм стали відомі. Думка навіть більшості членів кабінету не обов'язкова для прем'єр-міністра. Якщо член уряду не згодний з думкою прем'єра, у нього є тільки один спосіб висловити незгоду: піти у відставку.

Глави уряду в монархіях і республіках, де існують парламентарні форми, за обсягом своїх повноважень і фактичним становищем мало відрізняються від таких "сильних" президентів, як президенти США або Франції. До дуже впливових і сильних глав урядів можна також віднести прем'єр-міністрів Японії, Австрії (канцлер), Канади, Австралії, Португалії та інших країн.

Слід також зазначити, що останнім часом спостерігається таке явище: при главі уряду створюється особливий апарат, що відає справами глави держави. Керівник цього апарату часто має ранг міністра. У Великобританії важливим органом є особистий секретаріат прем'єр-міністра. Є так само спеціальний секретаріат кабінету. У Франції при прем'єр-міністрові є цивільний і військовий кабінети. Це спеціальні структури всередині уряду. У Німеччині є відомство федерального канцлера, яке очолює державний чиновник у ранзі міністра. Це відомство розробляє рекомендації для уряду та для його глави, готує проекти законів і урядових постанов. Є аналогічні структури й в інших країнах. Наприклад, в Іспанії є спеціальний закон, що передбачає створення допоміжних органів для уряду. Це державний секретаріат з відносин із парламентом, секретаріат із законодавства, генеральний секретаріат і т. ін.

У президентських республіках, в абсолютних і дуалістичних монархіях засідання уряду проводяться на розсуд глави держави, що одночасно керує урядом. Зазвичай такі засідання проводяться регулярно, але розрізняються офіційні (формальні) й робочі засідання. На офіційних засіданнях, які проводяться, скажімо, один раз на тиждень, в основному вирішуються заздалегідь підготовлені справи. Робочі засідання проводяться в міру необхідності.

Формою роботи є не стільки колегіальне вироблення рішення, скільки збори членів кабінету з метою допомоги главі держави (главі уряду) прийняти важливе рішення, яке він потім формулює. У таких засіданнях беруть участь, крім членів кабінету, офіційних міністрів і секретарів департаментів, також помічники глави держави й важливих державних службовців. Рішення завжди приймається главою держави або главою виконавчої влади, тому важливий не ранг учасників, а якість прийнятого рішення.

У парламентарних республіках і монархіях більша колегіальність у роботі. Але ступінь колегіальності завжди вищий, коли існує коаліційний уряд і в засіданнях беруть участь представники кількох партій. Якщо уряд однопартійний, то колегіальності, звичайно, менше, оскільки лідер партії бере на себе тягар відповідальності за рішення й одноосібно "править" на засіданнях уряду.

Як правило, у більшості країн чергові засідання уряду проводяться один раз на тиждень. Порядок денний і порядок розгляду питань визначаються главою уряду. Питання доповідаються окремими міністрами, які відповідають за доручені їм галузі. Якщо питання стосується декількох міністерств, то доповідає йому призначений главою держави міністр або інша особа, що координувала підготовчу роботу.

Якщо питання добре підготовлене, заздалегідь погоджені всі позиції, то відбуваються формальне обговорення й швидке ухвалення рішення. З особливо складних питань, щодо яких не було досягнуто попередньої згоди, можуть виникнути дискусії й суперечки. Остаточне рішення в таких випадках приймає прем'єр-міністр – глава уряду. На засіданнях урядів ведуться протоколи, цим займається відповідальна посадова особа – спеціальний чиновник, наприклад, генеральний секретар уряду (у Франції), секретар кабінету (Великобританія) та ін. Всі протоколи засідань уважаються секретними й ніколи не публікуються.

Як вже зазначалось, остаточне рішення в більшості країн (як у президентській, так і в парламентській республіці) приймає глава уряду і, як правило, воно не голосується. Питання на голосування глава уряду може поставити лише тоді, коли сам сумнівається в тому або іншому варіанті рішення і йому потрібно з'ясувати думку членів уряду.

Процедури засідань можуть розрізнятися за ступенем важливості залежно від присутності тих або інших посадових осіб. У Франції, якщо на засіданні уряду присутній президент, це буде рада міністрів. А якщо президент відсутній, а його очолює прем'єр-міністр, то засідання називається радою кабінету, тобто ранг зборів нижчий.

В інших країнах є аналогічні засідання. Наприклад, у Норвегії уряд засідає два рази на тиждень у формі кабінету (під головуванням глави уряду) і один раз у формі державної ради, тобто ранг вищий (під головуванням короля).

У парламентарних державах засідання уряду відбуваються досить часто. Вони можуть проводитися один раз на тиждень (Великобританія, Індія, Іспанія), два рази на тиждень (Японія, Ірландія), іноді – три рази на тиждень.

Точно так само, як основні питання, що виносяться на розгляд парламенту, вирішуються до сесії, так і в більшості випадків найважливіші питання вирішуються не на офіційних засіданнях уряду, а до них. У певних країнах у рамках уряду організовуються й спеціальні, вужчі за складом, органи.

Такі спеціальні (внутрішні) урядові органи найчастіше називаються так само, як органи парламенту: комісії й комітети. Система комітетів уряду є в різних країнах. Такі комітети створюються як постійні або тимчасові, спеціалізовані або універсальні.

Найбільш розроблена система комітетів кабінету працює у Великобританії. Спочатку допоміжні органи поступово трансформувалися в самостійні державні органи з досить серйозною компетенцією й правом виносити рішення. Рішення цих комітетів мають майже ту саму силу, що й рішення кабінету в повному складі.

Найстаріший комітет уряду Великобританії був утворений у 1904 р. – це комітет оборони й заморської політики. Ключові комітети очолює, як правило, сам глава уряду, запрошуючи туди міністрів або інших посадових осіб на свій розсуд. Діяльність цих комітетів не афішується. Крім названого комітету у Великобританії є інші, але їх існування тримається майже в таємниці, тому їхні назви навіть не наводяться. У літературі пишуть, наприклад, що в кабінеті Тетчер було 4 постійних комітети, у тому числі з оборони й зовнішньої політики. Назви трьох інших не вказуються.

У ФРН при федеральному уряді існує більше 10 постійних комітетів. Вони можуть називатися по-різному, наприклад, федеральний комітет безпеки. До речі, цей федеральний комітет безпеки, що працює на правах комітету уряду, відповідно до його регламенту наділений правом остаточного вирішення питань з кола проблем, належних до його відання. Якщо цим питанням не займається інший державний орган, цей комітет приймає остаточне рішення.

У Франції при урядові діє комітет внутрішньої безпеки. Такого роду органи існують і всередині інших урядів. У певних випадках можуть створюватися надзвичайні комітети, що займаються екстраординарними проблемами. Наприклад, під час збройного конфлікту між Аргентиною і Великобританією в складі уряду був створений військовий кабінет, що включав прем'єр-міністра, міністра оборони, голову Консервативної партії (яка тоді мала більшість у парламенті), міністра закордонних справ, начальника штабу оборони й лідера палати громад. Цей військовий комітет вирішував усі важливі питання, пов'язані з веденням воєнних дій.

Система комітетів досить поширена, і можна зазначити тільки те, що в кожній країні є своя специфіка. В одній країні ці комітети займаються питаннями оборони й внутрішньої безпеки, в іншій країні це можуть бути інші питання. Наприклад, в Індії в рамках уряду існує Комітет з політичних питань, усередині якого обговорюються питання внутрішньої стратегії уряду. Приблизно тим самим займається Комітет пріоритетів і політики всередині канадського уряду (його очолює прем'єр-міністр). Зазначається, що, незважаючи на те, що у ФРН комітетів досить багато, вони є ніби малими кабінетами міністрів, й іноді так і йменуються – не комітетами, а кабінетами: економічним, соціальним, фінансовим тощо. Відповідно до традиції найважливіший комітет усередині уряду ФРН називається Федеральною радою з питань безпеки.