Конституційне (державне) право зарубіжних країн - Бесчастний В.М - Розробка і прийняття Конституції РФ.

17.1. Процес прийняття чинної Конституції Російської Федерації.

17.2. Президент Російської Федерації.

17.3. Федеральні збори.

17.4. Уряд Російської Федерації.

17.5. Федеральний устрій Російської Федерації.

17.1. Процес прийняття чинної Конституції Російської Федерації

Загальні відомості про країну.

Росія (Російська Федерація) – держава в східній частині Європи і в північній частині Азії. Територія країни 17 075,4 тис. кв. км. Таким чином, і після розпаду Радянського Союзу Росія залишається найбільшою за площею державою світу. Населення – 146,3 млн (1999), міське – 73,1 %. Росіяни становлять 81,5 % (перепис 1989 p.); проживає більше 100 народів. Більшість віруючих – християни, головним чином православні, інші – мусульмани, буддисти та ін. У Росії 1091 місто, 1922 селища міського типу (на 1 січня 1999 p.). Столиця – Москва. Росія – демократична федеральна держава з республіканською формою правління. Скорочення чисельності населення Роси свідчить про падіння економічного потенціалу, основою економіки, як і раніше, є видобуток і експорт енергоносіїв – нафти і газу. Разом із тим Російська Федерація робить небезуспішні спроби зберегти статус великої держави, входить у своєрідний "клуб" таких держав, що ґрунтується на формулі 7 + 1. Причому "сімку" утворюють найрозвинутіші країни, що мають як політичну вагу, так і значний військовий потенціал, а під одиницею в цій формулі розуміється саме Росія, яка не входить до числа країн-донорів.

Розробка і прийняття Конституції РФ.

Процес розробки проекту Конституції Російської Федерації був вельми тривалим і складним. Нескінченні парламентські дебати на початку 90-х pp. минулого століття завели конституційну реформу у безвихідь. Формально головою Конституційної комісії був президент Російської Федерації Б.М. Єльцин, саме він виступив з ініціативою скликати 5–16 червня 1993 р. в Москві Конституційну нараду, якій запропонував новий (президентський) варіант проекту Конституції Російської Федерації.

12 травня 1993 р. президент РФ видав Указ "Про заходи щодо завершення підготовки нової Конституції Російської Федерації", № 660 згідно з яким для завершення підготовки проекту Конституції 5 червня в Москві скликалася Конституційна нарада.

Конституційна нарада була задумана як широкий форум, що поєднує представництво всіх найвищих органів державної влади, а також громадськості. Він таким фактично і був, хоча ряд запрошених членів Конституційної комісії, народних депутатів, а також політичних партій участі в його роботі не взяли. 24 червня 1998 р. Верховна Рада відмовилася співробітничати з Конституційною нарадою під приводом причетності до справ про корупцію деяких її координаторів і учасників.

У результаті тривалої роботи Конституційної наради – з червня по жовтень 1993 р. – було розглянуто проект Конституції РФ, внесений президентом Російської Федерації, а також проект Конституції, підготовлений створеною З'їздом народних депутатів Російської Федерації Конституційною комісією.

Внутрішньополітична криза в країні в результаті відкритого протистояння гілок влади змусила президента своїм Указом від 21 вересня 1993 р. розпустити З'їзд народних депутатів і Верховну Раду РФ.

Ці заходи були викликані тим, що Верховна Рада РФ і З'їзд народних депутатів систематично, упродовж усього 1993 p., робили спроби узурпувати у своїх руках всю повноту законодавчої, виконавчої і судової влади. До того ж конституційна реформа в Російській Федерації була фактично згорнута, оскільки Верховна рада РФ заблокувала рішення З'їздів народних депутатів Російської Федерації про ухвалення нової Конституції.

З'їзд народних депутатів відмовився скласти свої повноваження. У своїй ухвалі "Про політичне становище в Російській Федерації у зв'язку з державним переворотом" від 24 вересня 1993 р. він кваліфікував дії президента як нехтування Конституції, здійснення державного перевороту і встановлення режиму особистої влади. При цьому з'їзд заявив, що дії громадян щодо захисту конституційних органів влади, подолання наслідків державного перевороту розцінюються як виконання громадського і державного обов'язку.

Конституційна криза фактично переросла в конституційну війну. Того ж дня Президія Верховної ради, посилаючись на ст. 121-6 Конституції, оголосила про негайне припинення повноважень президента РФ Б.М. Єльцина та і їх передачу віцепрезиденту О.В. Руцькому. Верховна рада РФ оцінила дії президента як державний переворот.

Щоб забезпечити вихід з політичної кризи, Голова Конституційного суду РФ В. Зорькін запропонував ухвалити рішення про одночасні перевибори президента і парламенту і закон про вибори і повноваження федеральних органів влади на перехідний період з припиненням виконання Указу президента РФ від 21 вересня "Про поетапну конституційну реформу в РФ" і базованих на ньому подальших актів президента.

Конституційний суд, визнавши Указ президента РФ № 1400 неконституційним, висловився за звільнення президента від посади. Було звільнено старих і призначено нових керівників "силових" міністерств, а до Кримінального кодексу введено статтю, що передбачала кримінальну відповідальність (аж до смертної кари) за антиконституційну діяльність, невиконання рішень найвищого органу державної влади і перешкоджання його діяльності.

Регіональними органами представницької влади РФ також був зроблений ряд кроків, спрямованих на те, щоб примусити протиборчі сторони ухвалити компромісне політичне рішення. 24 вересня представники рад двох республік, трьох округів і 24 областей прийняли заяву, в якій висунули вимоги на адресу федеральних органів влади: до президента Б.М. Єльцина – скасувати Указ № 1400 від 21 вересня та інші нормативні акти, що ґрунтувалися на ньому; відновити в країні в повному обсязі конституційну законність за станом на 21 вересня 1903 p.; до З'їзду народних депутатів РФ – негайно призначити одночасні всенародні вибори президента і Верховної ради на 12 грудня 1993 р., для чого забезпечити у двотижневий термін прийняття необхідних законодавчих актів; до уряду РФ – скасувати цензуру в ЗМІ, відновити випуск закритих газет і журналів, припинити блокування об'єктивної інформації про становище в країні на радіо і телебаченні, надати ефір представникам суб'єктів федерації для викладення позицій їх органів влади і Верховної ради.

Після кривавих подій 3–4 жовтня 1993 р. і стабілізації внутрішньополітичного становища в країні президент видав Указ "Про правове регулювання в період поетапної конституційної реформи в Російській Федерації" від 7 жовтня 1993 p., який підтвердив дію на всій території Росії законів і рішень, прийнятих Верховною радою та З'їздом народних депутатів до 21 вересня 1993 р. Було встановлено, що до початку роботи Федеральних зборів правове регулювання з питань, віднесених до компетенції З'їзду і Верховної ради, здійснюється указами президента. Також 7 жовтня 1993 р. було видано Указ "Про Конституційний суд Російської Федерації", в якому констатувалася неможливість його діяльності, у зв'язку з чим припинялося скликання його засідань до прийняття нової Конституції.

Крім того, після жовтневих подій 1993 р. в Москві був прийнятий Указ президента РФ "Про реформу представницьких органів влади і органів місцевого самоврядування в Російській Федерації", унаслідок чого було припинено повноваження рад народних депутатів і затверджено основні положення про вибори до представницьких органів державної влади в регіонах. Це означало юридичну ліквідацію радянської влади в країні.

Конституційна криза, що розвивалася впродовж усього року, так і не знайшла свого конституційного вирішення. Це була не лише конституційна, а й політична криза, в якій відбилася різка поляризація інтересів різних сил з основних питань розвитку Росії. Вона серйозно розхитала основи російського федералізму і державності в цілому. Трагічне завершення кризи примусило громадян і владу всіх рівнів ще гостріше усвідомити неможливість будівництва нового суспільства в рамках старої державності. Прийняття нової Конституції стало не просто бажаним, але конче необхідним.

Для вирішення питання про конституційну реформу на 12 грудня 1993 р. було призначено всенародне голосування (референдум) за проектом нової Конституції РФ, яка набирала чинності у разі її схвалення з моменту публікації результатів голосування.

Розробка Конституції Російської Федерації мала вельми специфічний характер і здійснювалася не на рівні законодавчих органів держави, а з ініціативи і за сприяння президента РФ.

Іншою особливістю Конституції Російської Федерації є порядок її прийняття. За її проектом було проведено всенародне голосування. Причому рішення про його проведення було оформлене Указом президента від 16 жовтня 1998 р. І це зрозуміло, бо законодавчі органи були розпущені, а нові ще не сформовані, їх створення на тому етапі вважалося передчасним, оскільки не було ще прийнято Конституції, яка передбачала утворення абсолютно нового представницького і законодавчого органу Російської Федерації – двопалатних Федеральних зборів.

Відповідно до Указу президента від 12 грудня 1993 р. відбулося всенародне голосування за проектом Конституції Російської Федерації. Голосування проводилося на основі Положення про всенародне голосування, що містить принципи, порядок проведення референдуму, методику підрахунку голосів і визначення результатів всенародного голосування.

До особливостей Конституції Російської Федерації слід віднести і те, що вона приймалася одночасно з виборами депутатів Ради Федерації і Державної думи – палат Федеральних зборів. Причому їх обирали не на основі Конституції, бо її ще не було, а відповідно до Указу президента від 1 жовтня 1993 р. що затвердив "Положення про вибори депутатів Державної Думи в 1993 році", і на основі його ж Указу від 11 жовтня 1993 р. "Про вибори в Раду Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації".

Отже, прийняття Конституції Російської Федерації 1993 р. мало на меті подолати смугу політичної кризи і протистояння всіх гілок державної влади. Логіка побудови нової Конституції РФ відповідає принципу поділу влади, прийнятому в країнах як із класичною президентською, так і з парламентарною системою правління. Згідно зі ст. 10 Конституції державна влада в Російській Федерації здійснюється на основі поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Органи всіх гілок влади є самостійними. При цьому поділ влади не тільки не виключне, але, навпаки, передбачає координацію зусиль різних гілок влади і їх взаємодію у встановлених Конституцією РФ межах і формах. Основна роль у забезпеченні взаємодії влад покладена Конституцією на президента, який відповідно до ч. 2 ст. 80 Конституції забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади.

При цьому конституційна модель президентської республіки в Російській Федерації і принципи взаємодії влад виглядають так, що шляхом "заборон" і "противаг" забезпечується те, що перешкодить перетворенню інституту президента в режим особистої влади, не підконтрольної народу або здатної ігнорувати інші гілки державної влади Росії. Проблема полягає в тому, щоб наповнити цю модель реальним соціальним змістом і юридично та фактично убезпечити суспільство від авторитаризму. У Конституції закладено необхідні для цього правові умови.

За Конституцією 1993 р. Росія є республікою змішаного типу з посиленою президентською владою. За устроєм Російська Федерація – суверенна, цілісна, федеральна держава, що складається з рівноправних суб'єктів. їх декілька видів: республіки, краї, області, міста федерального значення, автономна область, автономні округи. Федеральний устрій Російської держави, її склад закріплено Конституцією РФ.

Федеральний устрій Росії грунтується на принципах, закріплених Конституцією РФ (ч. З ст. 5) серед основ конституційного ладу.

Першим Конституція РФ називає державну цілісність, яка лежить в основі устрою Російської Федерації. Державна цілісність означає, що Російська Федерація – цільна, єдина і неподільна, хоч і федеральна, держава, що включає інші держави і державні утворення. Вони не мають права виходу зі складу федерації, що відповідає міжнародним стандартам і світовому досвіду федерального будівництва. Цілісність – природна межа незалежних держав.

У Російській державі декілька видів суб'єктів федерації, це її специфічна особливість адміністративно-територіального устрою. Загальне число суб'єктів – 89: 21 республіка, 6 країв, 2 міста федерального значення (Москва і Санкт-Петербург), автономна область, 10 автономних округів, решта суб'єктів мають статус областей. Конституція РФ допускає можливість прийняття до Російської Федерації і утворення в її складі нового суб'єкта. Це робиться в порядку, встановленому федеральним конституційним законом.

Сучасна Російська Федерація – державне за природою об'єднання всіх суб'єктів федерації, а не аморфний, слабкий їх союз, не конфедерація. Російська держава виникла і розвивалась як єдина централізована, що має багатовікову історію. Тривалий час вона була багатонаціональною. Автономні утворення у складі Російської Федерації (тоді РРФСР) в основному створювалися центральною владою, найвищими органами держави. РФ виникла не як договірна федерація, не в результаті об'єднання своїх суб'єктів. Навпаки, вони були утворені нею самою у складі єдиної держави.

Для конституційного статусу суб'єктів федерації характерна наявність декількох елементів: статуту; власного законодавства; системи органів державної влади відповідного суб'єкта федерації, яка самостійно ним самим встановлюється відповідно до основ конституційного ладу РФ і загальних принципів організації представницьких і виконавчих органів державної влади, визначених федеральним законом; території, межі якої можуть бути змінені лише за взаємної згоди органів влади суміжних суб'єктів РФ.

У преамбулі чинної Конституції РФ підкреслюється, що багатонаціональний народ Російської Федерації зберігає державну єдність, що історично склалася. Російська Федерація має всі ознаки держави, виступає суб'єктом міжнародного права. Вона має загальну, єдину територію, що охоплює території всіх суб'єктів, здійснює, будучи суверенною державою, територіальне верховенство, забезпечує свою недоторканність. У Російській Федерації єдина правова система, в ній гарантуються єдність економічного простору, вільне переміщення людей, товарів, послуг і фінансових коштів; вона сама встановлює правові основи єдиного ринку. У Конституції РФ передбачено гарантії державної цілісності РФ. Велику роль тут відіграє президент РФ, на якого покладено обов'язок вживати заходів для охорони суверенітету Російської Федерації, її незалежності і державної цілісності.

Єдність системи державної влади, тісно пов'язана з державною цілісністю і нею обумовлена. Цілісна, хоч і федеральна, державна організація передбачає єдину систему влади. Вона виявляється в суверенітеті РФ, наявності загальнофедеральних органів державної влади, чиї повноваження поширюються на всю її територію, у верховенстві федеральних Конституції і законів. Структура державної влади є багатоскладовою. Суб'єкти федерації користуються значною самостійністю у здійсненні державної влади. Поза межами компетенції Російської Федерації ці суб'єкти володіють всією повнотою державної влади. Проте вони повинні визнавати конституційне розмежування компетенції між ними і федерацією в цілому, верховенство федеральних Конституції і законів і виконувати їх.

Система державних органів суб'єктів федерації встановлюється ними самостійно, але відповідно до основ конституційного ладу РФ і загальних принципів організації представницьких і виконавчих органів державної влади, в узгодженні з федеральним законом. Це спрямовано на забезпечення єдності системи органів Російської держави в цілому. Особливо велике значення для єдності системи державної влади має те, що федеральні органи виконавчої влади і органи виконавчої влади суб'єктів федерації утворюють єдину систему виконавчої влади у всій країні в межах відання Російської Федерації і повноважень РФ щодо предметів сумісного відання федерації та її суб'єктів. Для реалізації компетенції Російської Федерації (а отже, єдиного державного керівництва в цих межах на території всієї країни) федеральні органи виконавчої влади можуть створювати свої територіальні органи і призначати відповідних посадовців. Серйозна гарантія єдності системи державної влади, прав федерації полягає в тому, що президент і уряд РФ забезпечують здійснення повноважень федеральної державної влади на всій території країни.

Розмежування предметів відання і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів – це ще один принцип федерального устрою Росії.