Конституційне право України - Совгиря О.В. - Глава XII. ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ

1. Поняття то особливості територіального устрою України

Територія держави являє собою простір, на який поширюється її влада Тобто це не тільки власне територія, як суходіл, а також і акваторія (водні простори), і повітряний простір над ними. Відповідно до Закону України "Про державний кордон України" від 04.11.1991 р. із змінами межі території України - суші, вод, надр, повітряного простору є державним кордоном України, тобто лінією і вертикальною поверхнею, що проходить по цій лінії.

Територіальний устрій (територіальна організація держави) - це система взаємовідносин між державою в цілому, тобто її центральною владою, і територіальними складовими частинами, а точніше - з їх населенням і діючими органами публічної влади. У сучасній літературі з конституційного права для позначення цього інституту іноді використовується термін "державний устрій" у так званому вузькому значенні. Однак у звичайному розумінні державний устрій є синонімом поняття "устрій держави", що охоплює не тільки територіальний аспект її організації.

Система територіальних складових частин (одиниць) утворює територіальний поділ держави, який являє собою географічну основу територіального устрою.

Проблема територіального устрою виникла після того, як території держави збільшувалися, вийшовши далеко за межі міста з околицями, потребуючи створення спеціальних органів та установ для управління периферією. В період абсолютизму центральна влада в особі монарха визначала адміністративно-територіальний поділ країни - систему одиниць, на які поділялася її територія і в яких діяли призначені з центру посадові особи або органи влади.

Об'єднання дрібних феодальних держав призводило до того, що колишні держави перетворювалися на територіальні одиниці нової держави, маючи історичний характер. У подальшому багато з них переставали бути державними одиницями, як, наприклад, П'ємонт в Італії, Валахія в Румунії, тоді як інші зберегли деякі певні державні ознаки (зокрема, Баварія в Німеччині, Сицилія в Італії).

Із розпадом абсолютизму і переходом до індустріального ладу в низових територіальних одиницях - міських та сільських общинах - почало формуватися місцеве самоврядування (хоча деякі міста користувалися правом самоврядування і у феодальну епоху), яке потім почало поширюватися і на більші територіальні одиниці. Крім того, відбувалися процеси об'єднання держав, а також анексії, тобто насильницьке приєднання слабких держав до сильних із збереженням іноді ознак державності у приєднаних. Адміністративно-територіальний поділ став таким чином перетворюватися на політико-територіальний, і, відповідно, адміністративно-територіальний устрій став переважно політико-адміністративним.

На форму політико-територіального устрою впливають умови утворення держави, її історичні традиції і національний склад, наявність протиріч між центром та регіонами тощо. У розвинутих демократіях Заходу вибір форми політико-територіального устрою зазвичай не пов'язаний з національним складом населення, тому і унітарні, і федеративні держави можуть бути як однонаціональні, так і багатонаціональні. Загальною тенденцією, однак, залишається зростаюча децентралізація державних функцій і розширення прав місцевих територіальних співдружностей.

Існують дві основні форми політико-територіального устрою держав: унітарна і федеративна.

Головна відмінність між обома формами полягає у тому, що за унітарної форми територія держави складається з політико-адміністративних або адміністративних одиниць, тоді як за федеративної форми вищі територіальні одиниці являють собою державоподібні утворення або навіть держави - суб'єкти федерації. Слово "штат", що входить до офіційної назви низки федеративних держав і позначає суб'єкта федерації (США, Мексики, Бразилії тощо), тлумачиться як "держава". Відповідно для федеративної форми держави характерне конституційно встановлене розмежування компетенції між федерацією в цілому та її суб'єктами, існування та кордони яких зазвичай гарантовані конституцією, тоді як в унітарній державі компетенція територіальних одиниць, як і нерідко саме їх існування та кордони, встановлюється поточними актами центральної влади.

Слід також наголосити на юридичній відмінності між федерацією та конфедерацією. Вона полягає в тому, що федерація - це форма територіального устрою держави, а конфедерація - це форма міждержавного союзу, тобто об'єднання незалежних держав. Хоча, наприклад, офіційна французька та італійська назви швейцарської держави - Швейцарська Конфедерація, але ця історична назва не відображає дійсності, а саме того факту, що Швейцарія за змістом її Конституції являє собою федеративну державу. Конфедерація, як і федерація, може мати спільні органи на зразок парламенту, уряду, верховного суду, однак юридична специфіка полягає в тому, що, па відміну від актів федеральних органів влади, акти органів конфедерації, принаймні акти законодавчої та виконавчої влади не діють безпосередньо на території держав-членів конфедерації, а потребують підтвердження (ратифікації) їх відповідними органами держав, які можуть їх і нуліфікувати, тобто відхилити.

Необхідно зауважити, що досвід західноєвропейської інтеграції демонструє умовність цього критерію розмежування федерації та конфедерації. Так, Європейський Союз має риси не тільки конфедеративні, а навіть уже і федеративні, оскільки деякі акти органів Союзу мають пряму дію на території держав-членів.

Територіальний устрій може бути симетричним, коли політико-територіальні одиниці, що його утворюють, мають рівний статус, та асиметричним, коли територіальні утворення мають різний правовий статус.

Унітарні держави складаються з політико-адміністративних та/або адміністративних територіальних одиниць, статус яких регулюється головним чином актами поточного законодавства центральної влади. В унітарних державах діють зазвичай єдина система законодавства, єдина система державної адміністрації, єдина судова система.

Унітарна державність - найбільш поширена сучасна форма державного устрою.

У більшості унітарних держав світу територіальний устрій є політико-адміністративним. Поряд із ним у багатьох країнах існують адміністративно-територіальні одиниці як загального типу, де діють органи загальної адміністрації, так і спеціального, де діють спеціалізовані державні органи (судові округи, військові округи тощо).

З точки зору організації публічної влади унітарні держави можна поділити на децентралізовані, відносно децентралізовані і централізовані.

У децентралізованих унітарних державах (Англія) існує конституційний розподіл повноважень між центральною владою і територіальними одиницями вищого рівня. Це зближує їх із федеративними державами. В таких державах немає призначених урядом адміністраторів, а місцеве управління здійснюють виборні органи місцевих адміністративних одиниць.

Відносно децентралізовані унітарні держави (Франція) характеризуються тим, що поряд із призначеними з центру чиновниками діють обрані населенням муніципальні органи. Права виборних органів на місцях суттєво обмежені, а урядові агенти наділені не тільки широкими адміністративними повноваженнями, а й правом втручання у справи муніципального управління. До цієї групи держав належить і Україна.

Централізовані унітарні держави (Судан, Чад, Нігер, Малаві) - це ті, в яких немає місцевої автономії взагалі, а функції влади на місцях здійснюють тільки призначені згори адміністратори2.

Крім того, розрізняють прості унітарні держави, які утворюються лише адміністративно-територіальними одиницями, та складні, в яких поряд із адміністративно-територіальними одиницями існують і певні автономні територіальні утворення. За цим поділом унітарних держав Україна, зважаючи на існування в її складі Автономної Республіки Крим, є складною унітарною державою.

У "старих" унітарних державах питання, які стосуються територіального устрою держави, як правило, не закріплюються, оскільки вважається, що держава існує в кордонах, які історично склалися (Франція, Угорщина, Румунія, Болгарія, КНР тощо). І, навпаки, у країнах, що розвиваються, та в постсоціалістичних державах територіальні питання детально регулюються у конституціях (Індія, Пакистан, Азербайджан тощо)3.

Відповідно до ст. 2 Конституції України Україна є унітарною державою. Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною. Стаття 73 Конституції України визначає, що питання про зміну території України вирішуються виключно всеукраїнським референдумом. Призначення такого референдуму згідно з п. 2 ч. 1 ст. 85 Конституції України є повноваженням Верховної Ради України. Відповідно до п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України в частині територіального устрою належить також утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.

У пункті 13 ч. 1 ст. 92 Конституції України територіальний устрій України має визначатися виключно законом України. Це положення вважається однією з важливих гарантій єдності і цілісності державної території України (абз. 1 п. 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 р. № П-рп/20011). Однак сьогодні такий закон в Україні відсутній.

Стаття 102 Конституції України встановлює, що гарантом територіальної цілісності України виступає Президент України.

Питанням територіального устрою України присвячено також розділ IX Конституції України "Територіальний устрій України", який містить статті 132 та 133. Відповідно до ст. 132 Конституції України територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Стаття 133 Конституції України визначає, що систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України.

Відповідно до ст. 157 Конституції України Конституція України не може бути змінена, зокрема, якщо зміни спрямовані на порушення територіальної цілісності України.

Щодо другої форми політико-територіального устрою держави -федеративної, то в теорії конституційного права федералізм розглядається як більш демократична форма організації держави, ніж унітаризм. Демократичність федеративного територіального устрою полягає в тому, що він передбачає децентралізацію влади, її поліцентризм, що убезпечує від диктатури. Однак це правильно лише за тієї умови, коли федерація є дійсною, а не удаваною, якою була, наприклад, радянська "федерація", і в тому разі, якщо суб'єкти федерації організовані демократично.

Отже, федерація - це цілісна суверенна держава із спільною конституцією, системою федеральних державних органів та установ, спільною територією, спільним громадянством. Конституції багатьох федеративних держав приділяють гарантіям цілісності підвищену увагу. Так, практично жодна із чинних нині федеральних конституцій не визнає за суб'єктами федерації права сецесії, тобто права на вихід із федерації1. Хоча минуле століття дало приклади успішного здійснення сецесії як мирним шляхом (вихід Сінгапуру із федерації Малайзії), так і шляхом збройної боротьби (відокремлення Бангладеш від Пакистану).

Суб'єкти федерації зазвичай або повністю позбавлені права участі у міжнародних відносинах (Австрія), або їх зовнішньополітична компетенція сильно обмежена і здійснюється під контролем федерації (Канада, США, ФРН, Швейцарія). Як правило, вона стосується питань, віднесених до компетенції суб'єктів федерації, і не торкається сфери політичних відносин.

У більшості зарубіжних федерацій поряд із загально-федеральною конституцією і загально-федеральними законами діють конституції і закони суб'єктів федерації (Австрія, Канада, США, ФРН, Швейцарія тощо). При цьому забезпечується верховенство федеральної конституції і федеральних законів.

У більшості зарубіжних федерацій поряд із федеральним громадянством існує і громадянство суб'єктів федерації. Слід однак мати на увазі, що йдеться не про наявність подвійного громадянства, а про два рівних громадянства однієї держави.

Характерною рисою федеративної держави є двопалатна структура парламенту, а також наявність поряд із федеральною системою законодавчої, виконавчої і судової влади системи законодавчої, виконавчої і судової влади суб'єктів федерації1.

Кількість суб'єктів федерації буває досить різноманітним: від 2 до 50. Видові назви суб'єктів різних федерацій досить різноманітні: штати в США, Мексиці, Венесуелі, Бразилії, Австралії, Індії, Нігерії; кантони в Швейцарії; провінції в Канаді, Аргентині і Пакистані; землі в Німеччині та Австрії; співдружності та області в Бельгії тощо, однак скрізь у зарубіжних федераціях їх суб'єкти в межах однієї держави іменуються однаково2. Виняток із цього правила становить Росія, де суб'єкти федерації іменуються республіками, краями, областями, містами федерального значення, автономною областю (Єврейська автономна область), автономними округами (ст. 65 Конституції Російської Федерації).