Державний аудит - Дікань Л.В. - Тема 8. Державний аудит виконання бюджетних програм

8.1. Мета, завдання і об'єкти аудиту виконання бюджетних програм

Ефективне використання бюджетних коштів - це одна з найсуттєвіших проблем багатьох країн світу. Особливо актуальна ця проблема для України, яка здійснює свою бюджетну політику в умовах обмежених бюджетних ресурсів. Враховуючи це, основним завданням для органів державного фінансового контролю є визначення пріоритетів при розподілі фінансових ресурсів, джерел їх фінансування і забезпечення контролю за цільовим, ефективним використанням бюджетних коштів.

Для успішного виконання цих завдань більшість розвинутих країн уже давно застосовує програмно-цільовий метод формування бюджету. В Україні ж упровадження цього методу почалося після ухвалення в 2001 р. Бюджетного кодексу.

Програмно-цільовий метод спрямований на визначення головних цілей держави, складання програм для їх досягнення, забезпечення цих програм фінансовими ресурсами, оцінювання ефективності використання бюджетних коштів у процесі виконання завдань програм1.

Програмно-цільовий метод передбачає, що:

1) усі витрати бюджету повинні затверджуватися у вигляді програм (раніше фінансувалися тільки функції або установи);

2) кожна програма повинна мати свого виконавця;

3) програма повинна мати цілі і кількісне вимірювання.

У Бюджетному кодексі України визначено, що "бюджетна програма - систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети і завдань, виконання яких пропонує і здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій"1. Таке саме визначення бюджетної програми запропоновано в Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі2.

Фахівці у галузі державного фінансового контролю, такі як Т.І. Єфименко, І.Б. Стефанюк та Н.І. Рубан, визначають, що бюджетна програма є формою реалізації програмно-цільового методу в бюджетному процесі, мета застосування якого - встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів і результатами їх використання3. Тобто бюджетна програма має такі самі цілі, як і програмно-цільовий метод.

Основні цілі бюджетної програми:

1) чітке визначення цілей і завдань, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти;

2) встановлення джерел фінансування заходів, спрямованих на досягнення певних цілей і термінів їх виконання;

3) забезпечення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей і виконання завдань;

4) чітке розмежування відповідальності за використання бюджетних коштів.

Нижче наведено фрагмент бюджетної програми.

Бюджетна програма "Захист від шкідливої дії вод сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь" 1. Проведення робіт на річках та інших водних об'єктах: -- будівництво гідротехнічних споруд (захисні протипаводкові дамби, насосні і компресорні станції, водознижувальні свердловини, підпірні та регулювальні споруди, водоскиди і водозабори), що захищають від затоплення паводковими і повеневими водами, а також від підтоплення ґрунтовими водами сільські населені пункти та сільськогосподарські угіддя; гідрометричних споруд, на яких проводиться вимірювання кількісних характеристик поверхневих вод;

- берегоукріплення;

- регулювання русел річок, очищення озер, ставків та інших водних об'єктів, забезпечення поліпшення санітарного стану річок;

- упорядження водовідведення в сільських населених пунктах (перебудовування систем водовідведення, відведення паводкових та повеневих вод із затоплених територій).

2. Проведення проектно-розвідувальних робіт (розроблення проектно-кошторисної документації та документації, пов'язаної з винесенням в натуру прибережних захисних смуг, водоохоронних зон, зон можливого затоплення паводковими і повеневими водами).

3. Будівництво та реконструкція об'єктів виробничого призначення для служб експлуатації протипаводкових споруд.

4. Придбання устаткування, машин і механізмів для загонів з проведення невідкладних та аварійних робіт (створення аварійного запасу матеріалів для миттєвого реагування на ситуацію, що склалася внаслідок шкідливої дії вод на об'єкти будівництва, реконструкції та відновлення гідротехнічних споруд).

5. Реконструкція та розширення наявної мережі споруд для ведення гідрометеорологічних спостережень на річках та інших водних об'єктах

Є певна класифікація бюджетних програм. Так, за своєю спрямованістю бюджетні програми поділяються на: економічні, наукові, науково-технічні, соціальні, національно-культурні, екологічні, оборонні та правоохоронні.

У чинному законодавстві визначено, що бюджетна програма може включати державні цільові програми. У свою чергу, державна цільова програма - це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, спрямованих на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, що здійснюються з використанням коштів Державного бюджету та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням.

Основними відмінностями бюджетних програм від державних цільових є:

1. Мета розробки програми. Одна з головних умов розробки державної цільової програми - існування проблеми, розв'язання якої неможливе засобами територіального чи галузевого управління, потребує державної підтримки, координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Формування бюджетних програм здійснюється не тільки за умови існування проблеми.

2. Виконавець програми. Відповідальними виконавцями бюджетної програми можуть бути головний розпорядник чи інший відповідальний виконавець, а до виконання державної цільової програми можуть залучатися декілька головних розпорядників.

3. Термін виконання програми. Бюджетна програма є короткостроковою (виконується впродовж бюджетного року), а державна цільова - реалізується в один (до 5 років), два (від 5 до 10 років) або у три етапи (понад 10 років).

4. Джерела фінансування. Бюджетна програма фінансується із загального або спеціального фондів бюджету одного рівня, а державна цільова програма може мати своїм джерелом кошти бюджетів різних рівнів, позабюджетних фондів, грантів, залучених кредитів та інших джерел, не заборонених чинним закон од а вством.

Важливо зазначити, що, з одного боку, державні цільові програми деталізуються (у річній частці відповідної бюджетної програми) в законі про державний бюджет на відповідний рік, а з іншого - річна бюджетна програма може бути частиною державної цільової програми.

Складовою бюджетної програми є її паспорт. Відповідно до Правил складання паспортів бюджетних програм та інформації про їх виконання паспорт бюджетної програми - це документ, що визначає суму коштів, затверджену в державному бюджеті для виконання бюджетної програми, законодавчі підстави її реалізації, мету, завдання, напрями діяльності, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми, на основі яких здійснюється контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів і аналіз виконання бюджетної програми.

До критеріїв оцінювання бюджетної програми належать результативні показники, які зазначаються в паспорті бюджетної програми (планові) та в інформації про виконання паспорта бюджетної програми (фактичні).

Результативні показники бюджетної програми - це кількісні та якісні показники, які дають змогу здійснити оцінку використання коштів на виконання бюджетної програми для досягнення її визначених мети та завдань на основі граничного обсягу взяття бюджетних зобов'язань у відповідному бюджетному періоді.

Результативні показники поділяються на такі групи:

1) показники затрат визначають обсяги та структуру ресурсів, що забезпечують виконання бюджетної програми, характеризують структуру витрат бюджетної програми;

2) показники продукту використовуються для оцінювання досягнення поставлених цілей. Показниками продукту є, зокрема, обсяг виробленої продукції чи наданих послуг у реалізації виконання бюджетної програми, кількість користувачів товарами (роботами, послугами) тощо;

3) показники ефективності залежно від напрямів, що виконуються в ході бюджетної програми, можуть визначатися як:

- витрати ресурсів на одиницю показника продукту (економність);

- відношення максимальної кількості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до визначеного обсягу фінансових ресурсів (продуктивність);

- досягнення певного результату (результативність);

4) показники якості - сукупність властивостей, які характеризують досягнуті результати якості створеного продукту, що задовольняють споживача відповідно до їх призначення та відображають послаблення негативних чи посилення позитивних тенденцій у наданні послуг (товарів, робіт) споживачам за рахунок коштів бюджетної програми.

Нижче наведено приклад паспорту бюджетної програми (основні структурні елементи).

Саме аудит ефективності розглядає ефективність, законність і результативність виконання бюджетних та державних цільових програм.

Відповідно до методичних рекомендацій щодо проведення органами ДКРС аудиту ефективності виконання бюджетної програми, можна вважати державний аудит ефективності виконання бюджетної програми формою контролю, спрямованою на визначення ефективності використання бюджетних коштів для реалізації запланованих цілей та встановлення факторів, які цьому перешкоджають. Аудит ефективності виконання бюджетних програм здійснюється з метою розробки обґрунтованих пропозицій щодо підвищення ефективності використання коштів державного і місцевих бюджетів у процесі виконання бюджетних програм.

Об'єктами аудиту ефективності виконання бюджетних програм є бюджетні кошти, спрямовані на виконання бюджетної (державної) програми, ефективність якої необхідно оцінити в процесі аудиту.

Метою аудиту ефективності виконання бюджетних програм є здійснення оцінки досягнення запланованих показників (продукту, ефективності, якості), виявлення проблем у виконанні бюджетної програми і розробка пропозицій щодо підвищення ефективності використання ресурсів держави.

Основними завданнями аудиту ефективності виконання бюджетних програм є:

1. Оцінювання ефективності виконання бюджетних програм шляхом порівняння звітних даних щодо виконання програми (виконання результативних показників) із заданими параметрами, у тому числі відзначеними в паспорті бюджетної програми; порівняння рівня досягнутих показників з рівнем їх фінансування.

2. Виявлення порушень і недоліків організаційного, нормативно-правового і фінансового характеру, які перешкоджають своєчасному і повному виконанню бюджетної програми.

3. Визначення ступеня впливу виявлених порушень і недоліків на досягнення запланованих показників.

4. Підготовка обґрунтованих пропозицій для більш раціонального і ефективного використання ресурсів держави, поліпшення організації виконання бюджетної програми, підвищення продуктивності програми і якості послуг, її подальшої реалізації.

Джерелами інформації аудиту ефективності виконання бюджетних програм є:

- нормативно-правові акти, в тому числі внутрішні нормативні документи, які регламентують діяльність головного розпорядника та реалізацію бюджетної програми;

- стратегічний план (довгострокова / середньострокова програма);

- паспорт бюджетної програми та обґрунтування до неї, кошториси, розрахунки до кошторисів та укладені договори з виконання програми;

- порядок проходження та використання бюджетних коштів;

- порядок звітування про результати;

- матеріали внутрішнього та зовнішнього контролю;

- бухгалтерська й статистична звітність;

- внутрішньовідомчі річні звіти за сферою діяльності.