Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - Відносини публічного управління

Відносини публічного управління виникають у ході здійснення публічно-управлінської діяльності.

У загальному вигляді управління - це діяльність з керівництва, яке здійснюється відповідними суб'єктами щодо відповідних об'єктів. Тобто суб'єкт шляхом цілеспрямованого впливу керує об'єктом.

У суспільній практиці виділяють три основні види управління:

а) технократичне - управління технікою, механізмами, машинами;

б) біологічне - управління живими організмами рослин і тварин;

в) соціальне - управління людьми та їх колективами.

Соціальне управління - це управління, яке здійснюється у людському суспільстві. Його фактичними суб'єктами і об'єктами є люди. Воно виступає інструментом, за допомогою якого організується спільна діяльність людей. Таким чином, управління є об'єктивною потребою соціальних колективів і має місце у будь-якому суспільстві.

Соціальне управління підрозділяється на:

а) управління, що здійснюється з метою реалізації публічних (загальних) інтересів, чи публічне управління;

б) управління, що здійснюється з метою реалізації корпоративних інтересів, чи корпоративне управління;

в) управління, що здійснюється з метою реалізації приватних інтересів, чи приватне управління.

Найбільш рельєфними юридичними супутниками зазначених видів соціального управління є:

адміністративне право - для публічного управління;

корпоративне право - для корпоративного управління (менеджменту);

цивільне право - для приватного управління. Складовими публічного управління є:

1) державне управління, де суб'єктом виступає держава в особі сформованих нею структур (державних органів). Вони у відносинах представляють державу;

2) місцеве самоврядування, де суб'єктами виступають недержавні структури, які сформовані територіальними громадами (органи місцевого самоврядування). Вони у відносинах представляють громаду;

3) громадське управління, де суб'єкти діють від свого імені і на підставі своїх статутів.

Під державним управлінням розуміють специфічну діяльність держави, що виявляється у функціонуванні низки уповноважених структур (органів), які безперервно, планомірно, владно і в рамках правових установлень впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до публічних інтересів.

Державне управління є функцією держави, яка надана спеціальним організаційним структурам (органам). їх сукупність є системою органів державного управління. Ця система в цілому і кожна з її складових окремо діють винятково від імені держави. Рішення, що ними приймаються, обов'язкові для всіх учасників суспільних відносин, у тому числі і для недержавних організацій і формувань.

Система органів державного управління складається з 2-х компонентів:

а) державних органів, тобто приналежних державі (наприклад, міністерство, обласна державна адміністрація);

б) недержавних органів, тобто державі не приналежних, що не мають статусу державного органа.

Першим у цій системі належить головне і ведуче місце. їхня сукупність є складовою частиною апарату держави. У цих органах на оплатній основі працюють державні службовці.

Другі - здійснюють державне управління лише в тому випадку, якщо держава делегує їм відповідні повноваження. Так, Законом України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні" недержавним структурам - виконавчим комітетам рад - делеговано значний обсяг повноважень щодо реалізації функцій державної виконавчої влади (здійснення контролю за дотриманням цін і тарифів, контролю за дотриманням законодавства про захист прав споживачів; здійснення державної реєстрації підприємств тощо).

Ознаками, або рисами, державного управління є: виконавчо-розпорядчий характер, підзаконність, масштабність, універсальність, ієрархічність, безпосередньо організуючий характер.

Державно-управлінська діяльність базується на системі принципів. Всі принципи державного управління поділяються на три групи:

1) соціально-політичні - демократизм, участь населення в управлінській діяльності держави (народність); рівноправність осіб різних національностей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і врахування громадської думки; об'єктивність;

2) організаційні принципи побудови апарату державного управління - галузевий, функціональний, територіальний;

3) організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного управління - нормативність діяльності, єдиноначальності, колегіальність, поділ управлінської праці; відповідальність за прийняті рішення, оперативна самостійність.

Соціально-політичні принципи - це найзагальніші принципи державно-управлінської сфери. Вони поширюються на всі види виконавчо-розпорядчої діяльності та всі функціонуючі в державі управлінські структури. Принципи цієї групи, як правило, закріплюються у нормативному порядку. Багато з них міститься у Конституції України (вони дістали назву конституційних) та в інших законодавчих актах.

Організаційні принципи побудови апарату державного управління забезпечують найбільш раціональний вибір суб'єктів управлінської діяльності. Відповідно до зазначених принципів суб'єкти диференціюються за галузями, сферами, територіями.

Організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного управління застосовуються для визначення змісту діяльності конкретних управлінських структур. Додержання цих принципів дає змогу найбільш ефективно використовувати потенціал державних службовців, персоналу науково-дослідних установ, технічних працівників. За допомогою цих принципів забезпечується прийняття правильних управлінських рішень, організація і застосування раціональних управлінських процедур, дійовий контроль і виконавча дисципліна.

Важливе значення для визначення державного управління має розуміння його співвідношення з категорією "державна виконавча влада". Порівняння їх понять і дефініцій показує наступне. "Влада* - це здатність і можливість здійснювати свою волю, підкоряти їй, спонукати людей (їх колективи) до певних дій і певної поведінки. Основними засобами, за допомогою яких встановлюється влада, є авторитет, право, насильство. "Управління" - це вольовий вплив суб'єкта на об'єкт.

Як бачимо, поняття "воля" є ключовим у кожному з вищенаведених визначень. Воля - це здатність, по-перше, до визначення мети діяльності, а по-друге, до вольової поведінки. За своєю структурою вольова поведінка розпадається на: а) прийняття рішення і б) його реалізацію. Іншими словами, - на усвідомлення необхідності діяти і на безпосередньо вольові дії.

Підкорення іншої волі своїй (тобто влада) реалізується за допомогою відповідних владних команд. Такі команди є цілеспрямованим вольовим впливом. У свою чергу, цілеспрямований вольовий вплив - найбільш характерна ознака управління. З цього випливає висновок, що влада реалізується шляхом управлінської діяльності, а управління є способом реалізації влади.

Співвідношення державного управління і державної виконавчої влади визначається виходячи із загального співвідношення влади і управління. Відповідно до цього правомірним є висновок: державне управління є способом реалізації державної виконавчої влади.

Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Воно здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Нормативною підставою місцевого самоврядування є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. Добровільне об'єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Вихід зі складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади. У містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права власності.

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Громадське управління здійснюють суб'єкти, які в управлінських відносинах виступають виключно від свого імені і тільки для вирішення питань, що визначені їх статутними документами. Так, ст. 16 Закону від 25 червня 1991 р. "Про охорону навколишнього природного середовища" передбачає, що громадське управління в даній сфері здійснюється громадськими об'єднаннями й організаціями, якщо така діяльність передбачена їхніми статутами.